2. Государственное программирование.
Наиболее развитой формой государственного планирования в национальном масштабе стало и продолжает быть осуществление крупных государственных социально-экономических программ, именуемых обычно целевыми, комплексными программами. Характерно, что государственные экономические программы, известные также под названием экономических проектов, получили широкое распространение как в странах с централизованной, так и в странах с рыночной экономикой, хотя способы разработки программ, управления их реализацией, финансирования заметно различаются.
Принято считать, что первой советской государственной социально-экономической программой был принятый в 1922 г. план ГОЭЛРО (государственный план электрификации России), а затем была осуществлена программа индустриализации экономики. Однако систематическая разработка государственных комплексных программ относится к периоду 1960—1970-х годов. В это время разрабатываются и начинают осуществляться такие крупнейшие долгосрочные государственные комплексные программы, как продовольственная, энергетическая, подъема сельского хозяйства Нечерноземной зоны, освоения нефтяных богатств Западной Сибири, строительства Байкало-Амурской магистрали, подъема машиностроения, автоматизации планирования и управления. О масштабах этих программ можно судить по тому факту, что для осуществления энергетической программы требовалось вложить более 100 млрд руб., а продовольственной — более 200 млрд (рубль того периода был примерно равноценен доллару).
Наряду с социально-экономическими программами в каждом пятилетнем плане намечалось осуществление доброй сотни научно-технических программ.
Любопытно, что программный бум 1970-х годов в Советском Союзе возник в качестве реакции на развернувшуюся в 1960-е годы в США по инициативе министра обороны Р. Макнамары разработку крупных государственных оборонных программ, а также на получившее распространение в эти годы в США осуществление государственных социальных программ. Однако ввиду кардинального различия экономических систем воспроизвести американскую практику государственного программирования было практически невозможно, да к этому и не стремились советские руководители.
В капиталистических странах государственный характер программ проявлялся в постановке целей и бюджетном финансировании программных государственных заказов, остальное брал на себя рыночный механизм. В Советском Союзе программы формировались подобно планам как совокупность директивных, адресных заданий ее исполнителям, финансируемых из плановых источников. В этих условиях требовалось постоянное управление реализацией программ со стороны государственных органов, сопровождаемое поиском источников текущего финансирования программных мероприятий. Это одна из причин невыполнения многих государственных экономических программ советского периода.
Были и другие, не менее важные причины неудовлетворительных результатов государственного экономического программирования в Советском Союзе, затягивания сроков исполнения, невыполнения и прекращения осуществления крупных комплексных программ. Количество общегосударственных программ с объемом капитальных вложений в несколько десятков миллиардов рублей увеличилось к концу 1970-х годов до двадцати, на их совместную реализацию требовался годовой объем инвестиций порядка 200 млрд руб., что намного превышало возможности государственного бюджета.
Приходится, к сожалению, отмечать, что печальный опыт срыва выполнения государственных программ ввиду явного несоответствия их инвестиционных запросов возможностям государственного бюджета основательно забыт. Новый программный бум, проявившийся в принятии огромного пакета федеральных и региональных целевых программ в конце 90-х годов XX а и в первом десятилетии XXI в. (свыше 50 крупнейших одновременно осуществляемых федеральных целевых программ), без четкого видения источников финансирования привел к аналогичным плачевным результатам.
В советский период предпринимались бесплодные попытки соединить государственные целевые программы с государственными пятилетними и годовыми планами экономического и социального развития, «вписать» программы в планы, сделать их составной частью планов. Но так как пятилетние и годовые планы были привязаны к четко обозначенным срокам начала и окончания планового периода, а целевые программы формировались зачастую стихийно, в межплановый период, то согласовать программы и планы не представлялось возможным. Программы на начальном этапе своего принятия и осуществления становились дополнением к плану, добавочной нагрузкой на уже принятый, сбалансированный план и потому дестабилизировали и без того ненадежные планы. Лишь при разработке последующих планов удавалось частично вписать намеченные программой мероприятия в очередной государственный план. Ныне подобная ситуация наблюдается при увязке программ с бюджетом.
Существенные трудности были связаны с управлением разработкой и реализацией государственных программ. В силу своей комплексности целевые программы носят чаще всего межотраслевой и межрегиональный характер. Поэтому организацию их разработки и осуществления трудно возложить на органы отраслевого и регионального управления. В результате приходилось создавать специальные временные комиссии по управлению программой или возлагать эти функции на ведомственные, отраслевые, региональные органы. Эта проблема сохраняет свою актуальность и в условиях рыночной экономики, но несколько облегчается, так как на помощь организационно-распорядительному управлению программой приходит рыночный механизм, финансирование программ их участниками.
Разработка и осуществление федеральных и региональных программ в современной России, унаследовав некоторые черты программно-целевого планирования советского периода, обрела принципиально новые черты.
Программы уже не рассматриваются как часть государственного планирования и тем самым обретают значительную самостоятельность, приближаются к крупным социально-экономическим проектам. Вместе с тем обилие разнообразных программ ставит на повестку дня вопрос о сочетании, сопряжении, взаимодействии разных программ между собой, о построении системы взаимосвязанных программ, финансируемых из бюджетных и внебюджетных источников.
Если в советский период приходилось прежде всего думать о прямом обеспечении программ материальными и трудовыми ресурсами, то в условиях рынка на первый план выходят объемы и источники финансирования целевых программ, их наличие и достаточность, целевое использование средств.
Отпадает необходимость в предварительной жесткой привязке мероприятий программы к их исполнителям в форме директивных заданий со стороны центральных органов. При наличии финансовых ресурсов в условиях свободного рынка обладатель этих ресурсов без особого труда найдет, а точнее, наймет исполнителей программы. Приказной, порученческий подход необходим в исключительных случаях и применим к государственным организациям, участвующим в программе.
Остановимся вкратце на методических вопросах государственного программирования, заключающегося в разработке и практическом осуществлении государственных целевых программ.
под целевой экономической программой понимается совокупность увязанных в пространстве и во времени, по содержанию, ресурсам, исполнителям мероприятий (действий) социального, научно-технического, производственно-технологического, организационного, природоохранного характера, ориентированных на достижение единой цели, решение единой экономической проблемы.
Ключевым свойством программ служит их связь с породившей программу экономической проблемой. Программы, собственно, и есть инструмент решения наиболее острых, настоятельных, безотлагательных проблем, сосредоточения ресурсов на этом направлении. Поэтому великое искусство государственного программного планирования состоит в знании проблем, умении их анализировать и выделять наиболее острые и значимые проблемы из всей их совокупности. такая задача выбора, как всегда бывает в экономике сопряжена с ограниченностью ресурсов, которыми обладают государство, общество, страна для решения великого множества стоящих перед ними проблем.
В этом свете определяющую роль играет приоритетность проблем. Ахиллесова пята государственного программирования состоит в том, что с ее помощью пытаются решить все или подавляющее большинство стоящих перед страной, государством социально-экономических проблем. Это бесплодная затея, так как на решение всех проблем в осязаемые, располагаемые сроки заведомо не хватит не только имеющихся, но и потенциально располагаемых ресурсов. Поэтому целевые комплексные программы призваны способствовать решению и решать только тот относительно узкий круг проблем, которые, с одной стороны, носят заведомо безотлагательный характер и, с другой — обладают ресурсными источниками для своего осуществления.
При этом следует иметь в виду, что государство и общество расходуют свои материальные, трудовые, финансовые, информационные ресурсы не только для реализации мероприятий целевых программ, но и для массы других «внепрограммных» мероприятий, действий, процессов, объектов. Более того даже в пределах государственного бюджета программы не должны поглощать более нескольких десятков процентов его финансовых возможностей.
Характерной особенностью программ, отличающей их, в частности, от планов, служит то, что они составляются, формулируются в терминах мероприятий, т.е. действий, направленных на достижение программной цели. Мероприятия — язык комплексной экономической программы. система программных мероприятий призвана дать ответ на вопрос: что, когда, как и кто должен сделать, чтобы в итоге была решена в намеченные сроки программная проблема. при этом, как отмечалось в определении программы, она представляет не простой перечень мероприятий, а их систему, т.е. согласованную, взаимоувязанную совокупность, отражающую их последовательность, содержательную связь, целеориентированность.
Комплексным программам свойственна четко выраженная логика построения, характеризуемая формулой «цели — пути и способы достижения» целей — необходимые ресурсы и источники их получения» (в короткой формулировке «цели — пути — средства»). такая логика находит свое отражение в структуре программы.
в укрупненном виде структуру программы можно представить в виде совокупности следующих основных частей (блоков):
а) целевой блок (система целей и целевых задач);
б) исполнительный блок (система мероприятий);
в) ресурсный блок (ресурсы и их источники);
г) организационный блок (организация разработки и выполнения программы).
Обычно программа содержит:
Анализ программной проблемы и обоснование необходимости ее решения программным образом.
Цели и задачи программы с выделением генеральной цели, ее разделением на подцели и формированием задач программы, выделение подпрограмм и инвестиционных проектов в составе программ.
Мероприятия отдельных подпрограмм, входящих в программу, с указанием их содержания, сроков исполнения, намечаемых исполнителей.
Потребности программы в разных видах ресурсов, источники и способы получения необходимых ресурсов. Финансирование программы.
Организационные формы управления разработкой и осуществлением программы контроля за ходом реализации. План-график (сетевой график) выполнения программы.
Оценка эффективности программы в целом, отдельных подпрограмм, проектов и крупнейших мероприятий.
Сводные показатели программы.
Приведенная типовая структура может варьироваться в зависимости от вида, масштабов, продолжительности программного периода.
Четкого алгоритма, содержания методов разработки целевых комплексных программ не существует, практически каждая программа обладает выраженным своеобразием методики ее разработки, зависящей к тому же от состава и квалификации разработчиков. В то же время очевидно, что разработка любой программы начинается с прогнозно-аналитической стадии, изучения состояния программной проблемы, исследования тенденций. Затем генерируются и сопоставляются варианты способов достижения целей, программных мероприятий, используемых ресурсов, осуществляется отбор эффективных вариантов в рамках располагаемых ресурсов, заранее заданных заказчиком программы ресурсных ограничений и сроков осуществления программы. Разработка сопровождается проведением ряда расчетов с использованием балансовых, нормативных зависимостей.
Разработка любой целевой комплексной программы представляет собой итеративный, циклический процесс последовательных приближений, состоящий из прямых и возвратных циклов, в ходе которых может происходить корректировка первоначально намеченных целей и задач программы, уточнение представлений о требуемых ресурсах и сроках реализации программы.
- Тема 1. Введение в экономическую теорию
- 1. Блага. Потребности. Ресурсы.
- 3.Экономические системы
- Рекомендуемая литература:
- Тест к теме 1
- Тема 2.Микроэкономика. (4 часа)
- 1. Рынок
- 2. Спрос и предложение.
- 3. Факторы спроса, индивидуальный и рыночный спрос.
- Семинар
- Тест к теме 2
- Задачи к теме 2
- Тема 3. Издержки предприятия и его результаты. (4 часа)
- 1. Закон убывающей предельной отдачи (производительности).
- 2. Виды издержек. Эффект масштаба.
- Семинар
- Тест к теме 3
- Задачи к теме 3
- Тема 4. Рыночная структура при несовершенной конкуренции. (2 часа)
- 1. Рыночная власть. Монополия.
- 2. Монополистическая конкуренция. Олигополия. Антимонопольное регулирование.
- Семинар.
- Тест к теме 4
- 4.Организация общественных работ – это…
- 5.Организация переподготовки населения относится к…
- 7. Исполнительным органам принадлежит…
- Задачи к теме 4
- Тема 5. Рынок факторов производства и распределения доходов. (2 часа)
- 1.Спрос на факторы производства.
- 2. Рынок труда. Спрос и предложение труда.
- 3. Заработная плата и занятость.
- Тест к теме 5
- Задачи к теме 5
- Тема 6.Рынок капитала. (4 часа)
- 1.Процентная ставка и инвестиции.
- 3.Общее равновесие и благосостояние.
- Предпосылки простой Кейнсианской модели:
- Задачи к теме 6
- Тема 7.Страхование и страховое дело. (2 часа)
- 1. Развитие страхового рынка
- Семинар
- Тест к теме 7
- Тема 8.Биржы и биржевые операции. (2 часа)
- 1. Предмет биржевой торговли и виды бирж
- 2.Устройство бирж. Виды биржевых сделок.
- Биржи как инструмент рыночного ценообразования
- Семинар
- Тест к теме 8
- Тема 9.Экономические закономерности.
- 1. Об особенностях проявления и действия законов в экономике.
- 2. Закон возвышения потребностей
- 3. Принцип ограниченности ресурсов
- 2. Закон убывающей доходности (отдачи)
- Тест к теме 9
- Тема 10.Основные вопросы макроэкономического развития(4 часа)
- Валовой внутренний продукт и способы его измерения.
- 2. Чистый внутренний продукт (чвп) и национальный доход.
- 3.Методы макроэкономического анализа.
- 4.Система макроэкономических взаимосвязей основных секторов народного хозяйства
- 2. Индекс цен.
- Семинар.
- Тест к теме 10
- Задачи к теме 10
- Тема 11.Безработица и инфляция. Цикличность экономического развития. (4 часа)
- 1. Безработица и ее формы.
- 2.Инфляция и ее виды.
- 3. Экономические циклы.
- Семинар.
- Тест к теме 11
- Задачи к теме 11
- Тема 12. Макроэкономическое равновесие. Совокупный спрос и совокупное предложение. (2 часа)
- 1. Макроэкономическое равновесие.
- 2. Совокупный спрос и совокупное предложение.
- 3. Стабилизационная политика.
- Семинар.
- Тест к теме 12
- Тема 13. Макроэкономическое равновесие на товарном рынке. Бюджетно-налоговая политика. (4 часа)
- Равновесие на товарном рынке.
- Предпосылки простой Кейнсианской модели:
- Потребление и сбережения.
- Тест к теме 13
- Задачи к теме 13
- Тема 14. Макроэкономическое равновесие на денежном рынке. Банковская система и денежно-кредитная политика. (4 часа)
- Деньги и их функции.
- 2. Равновесие на денежном рынке.
- 3.Денежный мультипликатор.
- Рекомендуемая литература:
- Тест к теме 14
- Задачи к теме 14
- Тема 15. Экономический рост и развитие. Международные экономические отношения. (2 часа)
- Экономический рост.
- 2. Международные экономические отношения.
- Семинар
- Тест к теме 15
- Задачи к теме 15
- Тема 16. Макроэкономическое равновесие. Совокупный спрос и совокупное предложение. (2 часа)
- 1. Актуализация проблемы обеспечения устойчивого и безопасного экономического развития.
- Сущность, критерии и способы обеспечения экономической безопасности
- 3. Финансовая устойчивость и безопасность
- Тест по теме 16
- Тема 17. Государственное управление экономикой. (2 часа)
- Планирование и прогнозирование.
- 2. Государственное программирование.
- 3. Государственное регулирование экономики.
- 4.Органы управления экономикой.
- Тест к теме 17
- Тема 18. Внешнеэкономические связи и мировая экономика. (4 часа)
- Сущность всемирного хозяйства.
- 2. Международная торговля.
- 3. Валютные отношения
- Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности
- Интернационализация экономики и международное экономическое сотрудничество
- Тест к теме 18
- Задачи к теме 18
- Тема 19. Макроэкономическое равновесие. Совокупный спрос и совокупное предложение. (4 часа)
- Экономические реформы в дореволюционной России
- 2. Экономические реформы раннего советского периода
- 3. Экономические реформы в послесталинский период
- Тест к теме 19
- Тема 20. Государственная экономическая политика. (4 часа)
- Что такое экономическая политика?
- 2. Цели государственной экономической политики
- 3.Фискальная экономическая политика
- Тест к теме 20
- Задачи к теме 20
- Вопросы к экзамену по дисциплине «Экономика»