Глава 22. Экономическая политика государства

Первые экономические функции, осуществлявшиеся государством, от­носятся ко времени возникновения данного исторического явления. И самая пер­вая из этих функций - фискальная, диктовавшаяся необходимостью соизме­рения государственных расходов и доходов. Основным источником последних были налоги.

Впоследствии, в эпоху рабовладения и феодализма, к этим функциям доба­вились мероприятия государства по регулированию денежного обращения и внешнеэкономические меры, направленные, в одних случаях, на воспрепятство­вание притоку иностранных товаров в страну, в других, напротив, создававшие благоприятные для этого условия.

Однако говорить об экономической политике как стройной, взаимосвя­занной системе мероприятий, осуществляемых государством, правомерно, начи­ная с периода становления капитализма. Именно с этого времени фундаментом экономической политики государства становятся теоретические воззрения, от­ражавшие интересы сил, стоявших за спиной государственной власти, и соответ­ствовавшие реальной экономической ситуации.

Начиная с позднего меркантилизма, получившего развитие с XVI века и пришедшего ему на смену в последней трети XVIII века фритредерства, экономические воззрения, теории, лежавшие в основе экономической политики государства, возникали и отмирали вместе с породившими их интересами и условиями. Как правило, смена той или иной экономической политики была обусловлена нарастанием кризисных явлений большей или меньшей глубины, вызванных тем, что рецепты управления экономикой, выработавшиеся для одних и тех же условий, уже не давали необходимого эффекта в новых услови­ях. В результате на смену экономическим теориям, превратившимся с течением времени в несоответствующие реалиям догмы, приходили новые экономические теории, по рекомендациям которых перестраивалась экономическая политика государства.

Характерно, что смена теоретических основ и стержневых направлений экономической политики в странах, шедших в основном русле прогресса чело­вечества (Западная Европа, позже - США, а во второй половине XX века - Япо­ния, Южная Корея и ряд других государств) проходила относительно син­хронно. Это связано с тем, что такая смена, с одной стороны, определялась об­щими закономерностями экономического развития, а с другой - была обуслов­лена процессом формирования мирового хозяйства и вовлечением в него через различные формы экономической интеграции все большего числа стран.

Отсюда следует, во-первых, что экономическая политика - явление ис­торическое, поскольку на ее формирование оказывают влияние конкретные ус­ловия развития человеческого общества, и, во-вторых, она выражает интересы определенных классовых сил, представители которых на данном отрезке истории олицетворяют государственную власть. 374

Но в то же время очевидно что успех экономической политики в значи­тельной мере зависит от отношения к ней большей части общества, поскольку экономическая политика в первую очередь предопределяет направления и воз­можности социальной политики государства, материальное положение всех классов и слоев общества.

Если экономическая политика преследует интересы только господ­ствующего класса и противостоит интересам остальной, наиболее многочислен­ной части общества, рано или поздно это приводит к социальному взрыву. Именно такие взрывы подготавливали, в конечном счете, смену общественных формаций. Игнорирование экономических и социальных интересов основной массы населения привело к буржуазным, а в XX веке и социалистическим рево­люциям.

С этой точки зрения, если обратиться к истории России, наивны бытующие по сию пору объяснения причин революций 1917 года такими субъективными факторами, как слабохарактерность царя Николая II, коррумпированность правительства, «немецкий след» в подготовке Октябрьской революции и т.д. Столь же наивны объяснения краха белогвардейского правительства и иностран­ной интервенции жестокостью большевиков, проводивших насильственную мо­билизацию в Красную Армию и устанавливавших жесткую дисциплину на фронтах и в тылу. Названные выше и многие другие субъективные факторы действительно имели место, но если бы власть не восстановила своей политикой (прежде всего экономической и социальной) против себя большинство на­селения - крестьянство и рабочий класс, - никакие частные факторы не привели бы ее к краху.

Об этом говорит и опыт России конца 80-х - начала 90-х годов XX века. Окончательная утрата КПСС и Советским правительством доверия в народе вследствие невозможности в рамках социалистической модели развития, опиравшейся на догматическую теорию, выработать эффективную государст­венную политику (в том числе экономическую - как важнейшую ее составляю­щую) предопределила крушение социалистического строя и распад Советского государства. И дело здесь в конечном счете не в многочисленных грубых ошибках главы партии и государства М С. Горбачева и тех, кто стоял рядом с ним, и не в активных действиях его противников: ошибки периода «пе­рестройки», в том числе в сфере экономики, стали продолжением столь же мно­гочисленных ошибок предшественников. Это находило выражение в торможе­нии темпов роста народного хозяйства, снижении жизненного уровня, что рож­дало в массах неверие в перспективность системы, лишало власть доверия на­рода. Субъективные факторы, гротескность поведения власти (культы и «куль-тики» личности) лишь усиливали это неверие.

Мировая практика показывает, что экономическая политика осуществ­ляется тем успешнее, чем большая часть общества её поддерживает. В настоя­щее время в индустриально развитых странах мира - это весьма многочислен­ный, так называемый средний слой.

Казалось бы, это весьма аморфное и разнохарактерное по своему соци­альному составу объединение. В этот слой входят чиновники центральных и р⁶'

375

гиональных управленческих аппаратов, служащие, квалифицированные специа­листы и рабочие частных и государственных предприятий и организаций, мел­кие и средние предприниматели, военнослужащие, работники сфер культуры, образования, здравоохранения и т.д. Их объединяет общая заинтересованность в политической стабильности общества, что обеспечивает им хорошую работу, приносящую достаточно высокий доход, который позволяет удовлетворять раз­нообразные потребности, гарантирует безбедную старость, сохранность имею­щейся в распоряжении собственности. Благодаря массовости среднего слоя в буржуазном обществе еще в 50-60-х годах острые классовые антагонизмы оказа­лись в значительной степени приглушены сближением экономических, соци­альных и политических интересов значительной его части.

Во многом этому способствовала проводимая государством и широко про­пагандируемая политика социального партнерства, предусматривающая вза­имные обязательства работодателя (независимо от того, является им частное лицо, группа лиц или государство) и наемного работника. Контроль за неукос­нительным соблюдением этих обязательств с обеих сторон осуществляют спе­циальные государственные органы. Сейчас механизм социального партнерства стал неотъемлемой частью общественного механизма, во многом предопределяя политическую стабильность и спокойную реакцию населения на осуществляе­мые властью шаги в экономике.

Политический фон экономической реформы в России, проводившейся с начала 1992 года, изначально был весьма благоприятным: власть поддержало большинство населения. Однако меры экономической политики стали стреми­тельно разрушать этот фон, поскольку резко поляризовали общество по разме­рам получаемых доходов и тем самым заложили основы глубокого социального антагонизма. Поэтому одной из задач современной экономической политики должно быть восстановление социальной базы реформ. А это может быть достигнуто лишь повышением жизненного уровня населения, особенно актив­ной его части.

Этот пример свидетельствует о тесной связи всех составляющих госу­дарственной политики и в первую очередь - экономической и социальной. Ино­гда социальная политика трактуется как одно из направлений экономической политики, что нельзя считать правомерным. Успешна* экономическая политика, обеспечивающая эффективное соотношение производства малых благ и затрачи­ваемых на это ресурсов, не обязательно сопровождается ростом благосостояния всего общества. Социальная политика располагает в этом случае большими воз­можностями для своей реализации, однако в своих конкретных проявлениях Диктуется интересами тех сил, которые представляет власть. Но очевидно также, что эффективная социальная политика не может осуществляться при проведе­нии ошибочно сформированной экономической политики.

Действенная экономическая политика должна опираться на соответст­вующую ей правовую базу, то есть обеспечиваться правовой политикой государ­ства. Отрыв мер экономического характера от их правового подкрепления чреват тяжелыми последствиями. В последние годы существования СССР при­нятие «Закона СССР о предприятии (объединении)» 1987 года и «Закона о кос-376

перации в СССР» 1988 года, действие которых не было обеспечено другими за­конодательными и подзаконными (распоряжения и постановления правитель­ства) актами, создало исключительно благоприятные условия для активизации и легализации теневой экономики. Тем более, что лидером партии и государства было провозглашено: «Разрешено все, что не запрещено законом».

В тесной взаимосвязи и взаимном воздействии экономическая политика находится и с другими составляющими государственной политики, такими, как культурная, военная, внешняя и т.д. Например, эффективная экономическая политика позволяет больше средств выделять на культурные и образовательные нужды общества, а повышение его культурного и образовательного уровня в свою очередь дает эффект в экономике через более высокую квалификацию, знания, кругозор управленцев, служащих, рабочих. Государству, располагаю­щему прочной экономической базой, легче проводить внешнюю политику, в том числе по защите своих экономических интересов, и т.д.

Предлагается следующее определение экономической политики. Эконо­мическая политика государства - это важнейшая составляющая государ­ственной политики, представляющая собой совокупность идей, задач и практических организационных мер по их реализации, с помощью которых правительство воздействует на экономические отношения в обществе. Под идеями понимается наличие теоретической концепции реформирования. Успех экономической политики зависит прежде всего от правильности избранного пути, максимально учитывающего особенности развития экономики страны на данном этапе, о чем говорилось выше.

Долгая жизнь теории Джона Мейнарда Кейнса в качестве теоретической основы политики многих иностранных государств, начиная с 30-х годов, объяс­няется тем, что заложенные в ней идеи, в том числе активной роли государства в регулировании экономического развития, прямого его участия в нем через создание государственного сектора, соответствовали историческим условиям. Капитализм нуждался в этой теории, в такой роли государства в связи с необхо­димостью выхода из самого тяжелого в его истории мирового экономического кризиса 1929-1933 годов, а также в связи с предвоенной милитаризацией экономики всех крупнейших государств, работой народного хозяйства в годы Второй мировой войны и послевоенным ее восстановлением в Европе, шедшим параллельно нарастанию «холодной войны» с лагерем социализма во главе с СССР.

Жизнь кейнсианства в качестве ведущей концепции экономической по­литики была продлена развитием идей левого кейнсианства и неокейнсианства. Потребность в этих идеях была востребована и задачами практической реализа­ции достижений развертывавшейся в послевоенные годы научно-технической революции, что было невозможно без активной прямой (капиталовложения) и косвенной (стимулирующие меры экономической политики) поддержки го­сударства.

Новая роль государства и особенности данного этапа исторического раз­вития породили у лидеров крупнейших капиталистических государств иллюзию возможности полного управления экономическими процессами. В частности, в

377

1969 году президент США Линдон Джонсон в экономическом докладе конгрес­су утверждал, что США избавились от циклических спадов. Однако в следую­щем году в США обнаружился кризисный спад производства, а в 1974-1975 годах разразился самый тяжелый за послевоенные годы мировой экономический кризис. Эти кризисы обозначили, в частности, крах идей Кейнса и его по­следователей, изживших себя в новых условиях.

Новые идеи - идеи неоконсерватизма были привнесены в экономическую политику политическими силами, традиционно ориентировавшимися на мак­симальную свободу частного предпринимательства и служебную роль государ­ства в создании необходимых для этого условий. В частности, республиканец Р. Рейган пришел к власти с обещанием «возродить предпринимательские ин­стинкты нации». Для этого он обязался ослабить государственную регламента­цию предпринимательской деятельности, предоставить корпорациям крупные налоговые льготы, стимулирующие производственные капиталовложения. Было ослаблено антитрестовское законодательство, смягчены дорогостоящие требо­вания в области охраны окружающей среды, техники безопасности и т.д.

Близкие по сути изменения происходили и в других странах, где опирав­шиеся на идеи неокейнсианства социал-демократические и либеральные прави­тельства уступили в этот период место консерваторам: например, в Великобри­тании - консервативной партии во главе с М. Тэтчер, в ФРГ - коалиции, кото­рую возглавил христианский демократ Г. Коль.

Смена концепций экономической политики способствовала оживлению экономических процессов. Но рано или поздно, устранив прежние перекосы и диспропорции в экономике, эти концепции порождают другие диспропорции, если своевременно не производится их смена или коррекция. Так, в США реали­зация идей неоконсерватизма пришла в противоречие с социальными потребно­стями основной массы населения и привела к победе демократической партии во главе с Б. Клинтоном, вооруженной идеями неолиберализма.

При ориентации на те или иные теоретические концепции экономической политики необходимо избежать трафаретности их применения, что и было сде­лано в свое время сторонниками использования идей кейнсианства в разных странах. В каждой из них эти идеи реализовывались с учетом особенностей и интересов национальной экономики.

Дорого обошедшаяся стране ошибка «команды Гайдара» в 1992 г. состоит в том, что в основу своей экономической политики она положила монетаристскую теорию, на которую опирается в своей деятельности Международный валютный фонд. Его модель рассчитана на экономически слаборазвитые страны с рыноч­ной экономикой и преобладанием частного сектора. В советской экономике, доставшейся в наследство России, ничего этого не было. Как известно, ее харак­теризовали господствующие позиции государственного сектора при полном мо­нополизме производителя по отношению к потребителю. Без предварительной разумно проведенной приватизации и подрыва монополизма производителя данная модель не могла не привести к одному из глубочайших в мировой исто­рии экономических кризисов, по своей длительности и разрушительности уже превзошедшему мировой кризис 1929-1933 годов (тогда производство в странах, 378

охваченных кризисом, сократилось на 25-40%, а в России к концу 1998 года -более чем на 50%). Да и длительность кризиса беспримерна.

Концепция, лежавшая в основе экономической политики, должна содер­жать взаимоувязанные постановку цели, определение главных направлений и средств (инструментария) ее достижения. Она должна предусматривать и орга­низацию соответствующего административно-управленческого аппарата, от которого во многом зависит успех реализации экономической политики.

В более чем семидесятилетней истории советского государства можно вы­делить лишь один период, когда цели, направления и средства их достижения были достаточно органично увязаны, не противоречили друг другу, а организа­ционные формы способствовали их реализации. Это период новой экономиче­ской политики. Поставленная тогда цель была единственно возможной -восстановление и оживление экономики. Верными были и главные направления достижения цели. Но если одно из них — восстановление экономических связей между городом и деревней - было для всех тогда очевидным, то другое - допу­щение капиталистических элементов в экономику - противоречило ранее исповедовавшимся теоретическим взглядам на построение социализма, и потребовался безусловный авторитет В. И. Ленина, чтобы пригасить недоволь­ство значительной части партии и общества. Из этих направлений органично вытекали основные средства их достижения — широкое использование всего инструментария товарно-денежных отношений под контролем государства и впервые в мировой практике - государственное регулирование в форме ориен­тировочного (или индикативного) планирования, при котором государство, ставя перед производителем определенные задачи, стимулирует их достижение средствами экономической политики (льготы по налогообложению, кредитова­нию, обеспечению необходимыми ресурсами, по осуществлению внешнеторго­вых операций и др.). Были созданы и необходимые для реализации поставлен­ных задач центральный и региональные управленческие аппараты. Спустя 6 лет после провозглашения НЭПа в 1921 году практически разрушенная гражданской войной экономика превзошла довоенный уровень производства России в промышленности на 111% и в сельском хозяйстве - на 121%.

Отсутствие научно обоснованной концепции экономической политики, ошибочно сформулированная ее цель предопределяет ошибочность, неэффек­тивность экономической политики в целом. В качестве примера можно привести утопическую задачу построения материально-технической базы коммунизма к 1980 г., включенную в программу КПСС в 1961 году. Она ни в коей мере не учитывала реальное состояние экономики и перспективы ее роста. Кризис советской экономики в последние годы перестройки также в значительной мере был вызван отсутствием у руководства страны ясного видения целей, направле­ний и средств ее реформирования.

В то же время в ходе разработки и реализации экономической политики велико значение каждого ее компонента. Можно наметить верную цель, опреде­лить правильные направления ее достижения и многое потерять на ошибочном выборе средств ее реализации. Весьма показателен в этом отношении пример советской экономической политики периода индустриализации и коллективиза-

379

ции. Цель ее была безусловно верной - создание современной независимой са­мообеспечивающейся экономики как основы политической независимости. Даже если отвлечься от того, что речь идет о единственном в мире в то время социалистическом государстве, такую цель в тот период, когда не существовало экономической интеграции, ставили все крупные государства мира.

Трудно возразить и против обозначенных направлений достижения цели: использование ресурсов прежде всего на ключевых направлениях развития эко­номики, рассредоточения производительных сил по территории страны, ориен­тация на высокомеханизированное производство, расчет исключительно на соб­ственные ресурсы. При этом цель должна была достигаться в самые сжатые сроки, учитывая постоянную опасность военной агрессии. И эта цель была в основном достигнута к началу Великой Отечественной войны, в которую СССР вступил вторым по индустриальной мощи государством мира. Экономика страны выдержала военное бремя, несмотря на грубые просчеты политиков и военных в первые два года войны.

Однако эта цель могла быть достигнута с меньшими издержками и поте­рями, с меньшим напряжением, если бы были определены более эффективные средства ее достижения. Под влиянием идеологических догм И. В. Сталина хо­зяйственная практика пренебрегла инструментами товарно-денежных отноше­ний и связанными с ними материальными стимулами производства, ориентиро­валась только на общественные формы собственности, абсолютизировала ди­рективное планирование как производства, так и распределения и потребления, превратила село в жестко эксплуатируемый источник роста индустрии (источ­ник накоплений, материальных ресурсов, рабочей силы).

Большое значение для эффективности экономической политики имеет вы­бор соответствующих организационных форм ее реализации. Экономическая реформа 1965 г. также исходила из верной цели - необходимости задействова­ния интенсивных факторов роста народного хозяйства. Причин, почему этого не удалось сделать в рамках административно-командной системы, много. Но не последняя из них состоит в том, что реформа, сделав верный по своему замыслу упор на хозяйственный механизм предприятий и объединений, совершенно про­игнорировала необходимость реформирования центральной исполнительной власти на уровне министерств и ведомств, которая стала играть роль дополни­тельного и в условиях директивной плановой экономики весьма мощного тор­моза проводившихся преобразований.

Экономическая политика государства включает в себя финансово-кредит­ную политику (в том числе налоговую), структурную политику в отраслевом и региональном аспектах (политика капиталовложений), политику стимулирова­ния научно-технического прогресса, политику регулирования и контроля цен, внешнеэкономическую политику, управление государственной собственностью в народном хозяйстве.

Объектами экономической политики являются также определенные ас­пекты политики в области труда и его оплаты. Это, например, вопросы распре­деления или перераспределения трудовых ресурсов между отраслями и регио­нами в связи с реструктуризацией экономики, меры в сфере оплаты, направлен-380

ные на стимулирование его производительности, качества работы и продукции учет профессионального мастерства.

Эти же проблемы, но в другом аспекте, являются предметом социальной политики: необходимость регулирования уровня занятости в стране с тем, чтобы чрезмерно высокая безработица не поставила общество на грань социального взрыва, подход к оплате труда с точки зрения поддержания определенного уровня жизни населения исходя из критериев минимальной заработной платы, прожиточного минимума. От этого зависит внутриполитическая ситуация в об­ществе.

В современной экономической политике все более важное место занимает политика рационального природопользования и охраны окружающей среды. Это обусловлено и крупными затратами на эти цели, которые диктуются осо­бенностями современных производственных процессов, и реакцией общества на их опасность для жизни и будущего человечества.

Экономическая политика призвана решать задачи как долгосрочного, так и краткосрочного характера. К первой группе относятся задачи достижения стра­тегических целей, которые стоят перед экономикой и обществом. Примером та­ких целей в советской экономике можно назвать осуществление в исторически сжатые сроки индустриализации страны. В экономике капиталистических госу­дарств в послевоенный период стратегической целью экономической политики государства было создание стабильных условий для полного преобразования, реструктуризации материального производства в соответствии с достижениями научно-технической революции.

К числу задач краткосрочного характера можно отнести выработку системы мер по решению специфических проблем или группы проблем: например, стимулирование развития определенного вида производства, преодоление чрез­вычайной или кризисной ситуации в том или ином секторе экономики, устране­ние частичных диспропорций.

Один из важнейших признаков эффективности экономической политики государства - ее гибкость, быстрое реагирование на внешние и внутренние ус­ловия развития как народного хозяйства, так и общества в целом.

Например, экономическая политика должна корректироваться с учетом то­го, на какой стадии воспроизводственного цикла нахбдится экономика. Она не может быть одинаковой в периоды кризиса, стагнации, оживления или подъема. Ее консерватизм может лишь усугубить негативные экономические процессы. Опыт экономической политики развитых индустриальных стран, кстати, пока­зал, что роль государства особенно возрастает в годы кризиса. Этот опыт был проигнорирован российскими реформаторами, особенно в начале реформ, что лишь углубило экономический кризис в стране.

Экономическая политика должна принимать во внимание уровень откры­тости или политической изоляции страны. Ее инструментарий в годы войны и мира должен существенно различаться (при прочих равных условиях в первом случае усиливается роль государственного регулирования и контроля).

Экономическая политика государства также обязана принимать во внима­ние внутриполитическую обстановку в стране, степень социальной, классовой

381

напряженности в обществе. Проведение на этом фоне непопулярных мер может способствовать социальному взрыву.

Недостаточная гибкость была характерной чертой советской экономиче­ской политики за исключением лишь периода НЭПа. Создавшаяся в основном в 1929-1933 годах для функционирования в чрезвычайных условиях подготовки к войне административно-командная система в экономике просуществовала без больших изменений вплоть до конца 80-х годов, хотя была рассчитана на экстенсивные факторы роста и не могла давать эффекта в условиях их исчерпа­ния. Первое серьезное намерение перевести экономику на рельсы интенсивного развития было предпринято лишь с 1966 года и не принесло результата, по­скольку не затронуло основ административно-командной системы. Неудача экономической реформы стала очевидной довольно скоро, но попытка ее корректировки была сделана лишь в 1979 году. Следующий серьезный, но разрушительный для системы шаг предпринимается только в 1987-1988 годах принятием законодательных актов, касавшихся предприятий и кооперации. Заложенный в них механизм противоречил существовавшей системе, но в то же время не содержал созидательного, преобразующего потенциала. Поэтому он способствовал наряду с причинами внутриполитического характера ее форсиро­ванному разрушению.

Причина такой негибкости экономической политики лежала в глубинных особенностях не только экономической, но и политической системы. В эконо­мике она консервировала отсутствие внутренних стимулов к высокопроизводи­тельному труду, сбережению общественной собственности и связанную с этим невозможность принципиально решить проблемы качества труда, экономии труда и ресурсов, обеспечить условия для внедрения достижения научно-техни­ческого прогресса в производство. В политике она, не являясь демократической по существу, не способствовала приходу к руководству сил, отбор которых про­исходил бы не по субъективным признакам, а по личным выдающимся качест­вам (природные способности, широта кругозора, знаний, опыт политической, а не аппаратной работы и борьбы).

Демократическая система в этом отношении дает больше гарантий обще­ству. Ошибка в выборе, быстро сказываясь на положении как отдельного граж­данина, так и страны в целом, может быть исправлена на следующих выборах, когда новые лица, пришедшие к руководству как политической, так и экономи­ческой жизнью, учтут просчеты предшественников и построят свою политику на их исправлении. Гибкости экономической политики способствует и необходи­мость защищать интересы страны на мировом рынке, обеспечивать ей достойное место в мировом хозяйстве. 382