2. Основные направления экономической политики государства

1) Государство устанавливает законные «правила игры», регули­рующие отношения между предприятиями, поставщиками ресурсов и по­требителями, определяет права собственности, статус предприятий и т.п.

2) Государство организует денежное обращение, облегчающее обмен товаров и услуг.

3) Принимает меры по защите механизма рыночной конкуренции: регулирование монопольных цен, антимонопольное законодательство.

4) Производит «общественные» и «квазиобщественные» товары и услуги («навязанные» государственные услуги).

5) Осуществляет структурную политику и политику стимулирования экономического роста.

6) Осуществляет контроль за уровнем инфляции и занятости, прини­мает меры по смягчению колебаний экономического цикла.

7) Проводит социальную политику выравнивания доходов.

Государство выполняет экономические функции, имея огромный ар­сенал средств воздействия на экономическую систему, начиная от прямого насилия и кончая финансовыми, экономическими рычагами. Разумеется, степень государственного вмешательства в экономику, набор средств, ис­пользуемых при этом, зависят от очень многих причин: периода истории, состояния экономики, социальной системы, этатистских традиций в обще­стве, политической ситуации, степени развития государственного сектора.

Мировая практика показала, что системы и формы государственного регулирования довольно многообразны, в каждой стране имеются особен­ности. К числу наиболее важных методов государственного регулирования можно отнести административные меры, финансовую политику, денеж­ную политику, социальную политику, внешнеэкономическое регу­лирование.

Административные меры базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрещения, разрешения и принуждения. Административные средства регулирования в экономически развитых странах используются в незначительных масштабах. Фиксация цен и дохо­дов или установление пределов их повышения применяются в рыночной экономике в исключительных случаях в качестве чрезвычайной меры. В качестве примера можно привести президентский исполнительный указ Никсона, устанавливающий контроль над зарплатой и ценами в 1971 г. как антиинфляционной меры. Самыми крупномасштабными административ­ными государственными акциями по регулированию экономики в послево­енной Японии были денежная реформа и разукрупнение ведущих концер­нов. Наиболее часто административные меры применяются как меры по охране окружающей среды. Среди мер прямого административного госу­дарственного регулирования можно прежде всего выделить: 1) выдачу и проверку лицензий на любой вид деятельности, сопровождающийся за­грязнением окружающей среды; 2) выдачу лицензий на размещение новых

354 IV.

производств; 3) установление стандартов и нормативов (предельных и те­кущих) на выбросы загрязняющих веществ; 4) установление соглашений между местными органами власти и предпринимателями; 5) введение санкций за нарушение нормативов, правил и законов со стороны органов управления и частных лиц, пострадавших от загрязнения.

В Японии, например, применяемые в природоохранной практике экологические нормативы по степени жесткости подразделяются на два типа. Первый - целевые и желательные стандарты и нормы. Это предельно допустимые концентрации (ПДК) и предельно допустимые выбросы (ПДВ). Они определяются на основе критерия безопасности для человека и природы. Второй тип - применяемые в практике экологического контроля текущие нормативы, которые принимаются на определенный срок на ос­нове расчета необходимых затрат и предусматривают поэтапное сокраще­ние масштабов загрязнения.

Недостаток прямого регулирования эколого-экономических от­ношений заключается в ограничении свободы выбора экономических субъектов. Опыт показывает, что эффективность административных мер недостаточно высока, часто резко снижается со временем, когда утихает общественный интерес к тем или иным проблемам. Часто недостаточными оказываются ресурсы, выделяемые для регулирования, издержки обеспе­чения превышают финансовые возможности органов власти на местных и национальных уровнях.

Финансовая политика представляет систему государственного ре­гулирования, связанную с правительственными расходами и налогами. Структура бюджетных расходов и доходов и удельный вес отдельных ста­тей в государственном бюджете стран с рыночной экономикой выглядят приблизительно следующим образом (%).

Каждая страна имеет свои особенности в структуре государственно­го бюджета, например, США, Россия и Китай имеют большой удельный вес военных расходов, это объясняется историческими факторами. Осо­бенности государственного бюджета России - высокий удельный вес за­трат на обслуживание государственного долга (14%), а также крайне низ­кие, по сравнению с другими странами, затраты на социально-культурные нужды: социальные нужды (3%), образование (4%), здравоохранение (1,7%) в 1996 финансовом году.

Расходы государственного бюджета осуществляют функции по­литического, социального и экономического регулирования. Затраты на социальные услуги выполняют функции выравнивания доходов, смягчения социальной напряженности. Расходы на вооружение, финансирование внешней политики, административно-управленческие расходы направлены на укрепление внутри- и внешнеполитической стабильности в стране. От­метим, что деление расходов по признаку выполнения политической, со­циальной или экономической функции государственного регулирования весьма условно, так как любая статья государственных расходов способст­вует выполнению каждой из этих функций.

355

Структура расходов государственного бюджета оказывает регу­лирующее воздействие на размеры совокупного спроса, а также на отрас­левую и региональную структуру экономики, на национальную конкурен­тоспособность на мировом рынке. Особенно активную роль в регулирова­нии совокупного спроса играют государственные закупки, а также транс­фертные платежи населению и предприятиям. В США и Великобритании государство как потребитель обеспечивает до 20% ВНП. С целью сглажи­вания экономического цикла государство увеличивает объем государст­венных закупок и трансфертных платежей в период кризиса и депрессии и сокращает их в периоды подъема во избежание перегрева экономики.

Налоги - второй важнейший инструмент финансовой политики. А. Смит в свое время сформулировал четыре основополагающих принципа налогообложения, желательных в любой экономической системе: 1) Под­данные государства должны участвовать в содержании правительства соответственно под покровительством и защитой государства. 2) Налог, который обязывается уплачивать каждое отдельное лицо, должен быть точно определен (срок уплаты, способ платежа, сумма платежа). 3) Каж­дый налог должен взиматься в то время или тем способом, когда и как пла­тельщику должно быть удобнее всего оплатить его. 4) Каждый налог дол­жен быть задуман и разработан таким образом, чтобы он брал и удерживал из кармана народа возможно меньше сверх того, что он приносит казна­чейству государства.

Кроме того, схема уплаты налога должна быть доступна для воспри­ятия налогоплательщика, а объект налога должен иметь защиту от двойно­го, тройного обложения. На основе этих принципов налогообложения к на­стоящему времени сложились две концепции налогообложения.

Согласно первой концепции налогообложения, физические и юриди­ческие лица должны уплачивать налоги пропорционально тем выгодам, которые они получают от государства, согласно второй - они уплачивают налоги в прямой зависимости от размера непосредственно полученного дохода.

Налоговая политика правительства строится в соответствии с соци­ально-экономическими потребностями государства, в' зависимости от тре­бований, целей, которые ставит перед собой правительство, при этом ис­пользуются обе концепции налогообложения.

Большинство налогов может быть отнесено в одну из трех групп: прогрессивный, пропорциональный и регрессивный. Пропорциональный налог взимается как определенный процент от доходов независимо от ве­личины этих доходов (например, 1% в пенсионный фонд от любого зара-ббтка). Прогрессивный налог означает, что с высоких доходов взимается больший процент, чем с низких. На таких принципах строится подоходный налог. Регрессивный налог означает, что с низких доходов взимается более высокий процент, а с высоких доходов более низкий. Примерами косвен­ных налогов являются акцизные сборы, налоги с продажи, налог на добав-356

ленную стоимость. С прямыми налогами на доходы и наследство связано пропорциональное и прогрессивное налогообложение.

Налоговая система выполняет в основном три функции: 1) обеспече­ние финансирования государственных расходов (фискальная функция); 2) социальная функция (перераспределение доходов); 3) государственное ре­гулирование экономики (регулирующая функция).

Различные виды налогообложения (прогрессивное, пропорциональ­ное, регрессивное) вызывают различные социальные последствия. Налоги на прибыль корпораций и на личные доходы физических лиц, которые рас­считываются по прогрессивной шкале, более всего соответствуют принци­пу социальной справедливости. Самые несправедливые - косвенные нало­ги, которые перекладываются на потребителей в одинаковой степени вне зависимости от того, насколько высоки их доходы.

В целях смягчения социального неравенства государство пред­ставляет отдельным группам населения различные налоговые льготы. Ча­ще всего эти льготы носят и социальный и регулирующий характер. На­пример, льготы фермерам, скидки с личных доходов и прибылей, направ­ляемых на жилищное строительство, стимулируют спрос, способствуют росту занятости; некоторые льготы при всей своей явной социальной на­правленности - такие, как налоговые льготы многодетным семьям, студен­там и лицам, повышающим свою квалификацию, также способствуют расширению совокупного спроса.

Регулирующая функция налогов связана с установлением и измене­нием системы налогообложения, определением налоговых ставок, их дифференциацией; предоставлением налоговых льгот предпринимателям.

Понижение налогов в целом ведет к усилению стимулов в экономи­ческой деятельности, увеличению совокупного спроса, повышению уровня занятости. Эти меры используются в период низкой конъюнктуры, напро­тив, повышение налогов используется для борьбы с «перегревом» эконо­мики.

Государство, кроме общего, часто применяет селективное налоговое стимулирование, выборочно снижая налоговые ставки и даже отменяя на­логи для предприятий, следующих целям государственной экономи­ческой политики. Широко распространены скидки с налогов на прибыль, направляемую на капиталовложения, на НИОКР, создание рабочих мест, охрану окружающей среды.

Результатом налоговой политики в развитых странах, направленной на стимулирование капиталовложений; стало то, что преобладающий фор­мой обеспечения инвестиционных потребностей является самофинан­сирование (более 50%). Одним из самых эффективных направлений по­добной политики можно назвать ускоренное амортизационное списа­ние основного капитала.

Финансовая политика, направленная на стимулирование подъема в экономике, обычно приводит к дефициту государственного бюджета, что создает дополнительные осложнения в экономической ситуации. Наи-

357

более распространенные методы финансирования дефицита государствен­ного бюджета - внешние и внутренние займы, эмиссия денег и использо­вание бюджетного излишка предшествующих лет. Эмиссия приводит к не­контролируемой инфляции, подрываются стимулы для долгосрочных ин­вестиций, раскручивается спираль «цены - заработная плата», воспроиз­водится бюджетный дефицит. Внутренние займы, ведущие к росту внут­реннего долга, имеют также негативные последствия: усиливается нерав­номерность в получении доходов, возникает эффект «вытеснения» частных инвестиций, т.к. чрезмерный государственный долг ведет к росту процент­ной ставки, бремя внутреннего долга перекладывается на следующее поко­ление.

Большие размеры внешнего долга представляют существенную про­блему. Если платежи по нему составляют значительную часть от внешне­экономической деятельности страны, например 20-30%, то привлекать но­вые займы становится трудно. Их предоставляют неохотно и под более вы­сокие проценты, требуя залогов или особых поручительств. В некоторых странах, в том числе в России, обязательства выплаты по займам превы­шают все поступления от внешнеэкономической деятельности. Рост внешнего долга безусловно снижает международный авторитет страны, подрывает ее независимость.

Проблемы дефицита государственного бюджета отражаются в суще­ствующих концепциях бюджетной политики.

Первая концепция базируется на том, что бюджет должен быть еже­годно сбалансирован. Однако недостатком подобного подхода к бюджет­ной политике является то, что такое состояние бюджета снижает эффек­тивность финансовой политики, имеющей антициклическую, стабилизиро­ванную направленность. В период низкой конъюнктуры экономики нало­говые поступления автоматически снижаются. Стремясь сбалансировать бюджет, государство повышает ставки налогов, либо уменьшает государ­ственные расходы, что еще больше сокращает совокупный спрос, усугуб­ляя тем самым экономическую ситуацию.

Вторая концепция предполагает сбалансирование государственного бюджета в ходе экономического цикла за счет использования положитель­ного сальдо для покрытия дефицита, возникшего в период спада. Недоста­ток этой концепции заключается в том, что спады и подъемы в экономиче­ском цикле неодинаковы по продолжительности и глубине, поэтому дефи­цит не всегда может быть полностью покрыт положительным сальдо, что оставляет проблему циклического спада открытой.

Третья концепция связана с идеей так называемых функциональных финансов. Главной целью государственной финансовой политики в этом случае является достижение макроэкономической стабильности, сба­лансированность бюджета при этом является второстепенной проблемой. Действительно, ряд европейских стран живет не один год с уровнем дефи­цита в 4-5% к ВНП. В 1993 году дефицит бюджета составил в Германии 8%, во Франции 4,5%. Однако считается, что приближение дефицита бюд-358

жета к 10% ВНП и 33% к сумме расходов полагают опасным, поскольку .это двигает экономику к гиперинфляции. Страна, придерживающаяся данной концепции, должна иметь поэтому наличие четкой программы ф_и. нансовых мероприятий в рамках ее денежного потенциала: осуществлять -постоянный контроль за развитием бюджетного дефицита; выделять бюд­жетные средства лишь на меры, приносящие значительный эффект.

Денежная политика прежде всего связана с регулированием кре­дитно-денежного обращения, которое осуществляет центральный банк страны. Это - регулирование денежной эмиссии; «операции на открытом рынке»; изменение минимальной (обязательной) резервной нормы; изме­нение учетной ставки процента.

Операции на открытых рынках. Продажа (покупка) ЦБ государ­ственных ценных бумаг на открытых рынках коммерческими банками уменьшает (увеличивает) резервы банков, а следовательно, уменьшает (увеличивает) кредитные возможности банков, увеличивая (уменьшая) процентную ставку. Этот метод денежной политики применяется в кратко­срочном периоде и обладает большой гибкостью. Насколько действенным может быть этот метод, покажет один пример. В США в 1988 г. федераль­ные резервные банки имели на 233 млрд. долл. государственных облига­ций, продажа которых могла бы понизить резервы коммерческих банков с 40 млрд. долл. до нуля.

Изменение минимальной резервной нормы. Увеличение резервной нормы центральным банком уменьшает избыточные резервы (которые можно отдать в ссуду), тем самым способность банка расширять денежную массу путем кредитования снижается. Об эффективности подобного мето­да даёт представление величина денежного мультипликатора m=l / R, где т - обозначает максимальное количество новых кредитных денег, которое может быть создано одной денежной единицей избыточных резервов при данной величине резервной нормы R. Это средство регулирования денеж­ной массы обычно применяют в долгосрочном периоде.

Изменение учетной ставки. Ставка, взимаемая ЦБ за ссуды, пред­ставленные коммерческим банкам, называется учетной ставкой. С пони­жением учетной ставки увеличивается спрос коммерческих банков на кре­диты ЦБ. Одновременно увеличиваются резервы коммерческих банков и их способность давать кредит предпринимателям и населению. Снижается и банковский процент за кредит. Предложение денежной массы в стране возрастает. Наоборот, когда нужно снизить деловую активность, уменьшив денежную массу в стране, центральный банк повышает учетную ставку. Повышение учетной ставки является также приемом борьбы с инфляцией. В зависимости от экономической ситуации центральный банк прибегает к политике «дешевых» и «дорогих» денег.

Политика дешевых денег проводится в период низкой конъюнкту­ры. Центральный банк увеличивает предложение денег путем покупки го­сударственных ценных бумаг на открытом рынке, понижения резервной

359

нормы, понижения учетной ставки. Тем самым понижается процентная ставка, достигается рост инвестиций и повышение деловой активности.

Политика дорогих денег проводится Центробанком прежде всего _как антиинфляционная политика. Для того чтобы сократить денежное предложение, ограничивается денежная эмиссия, осуществляется продажа государственных ценных бумаг на открытом рынке, увеличивается мини­мальная резервная норма, увеличивается учетная ставка.

Наряду с перечисленными методами государственного регулирова­ния, имеющими внутриэкономическую направленность, существуют спе­циальные меры внешнеэкономического регулирования. К ним можно отне­сти меры стимулирования экспорта товаров, услуг, капиталов, «ноу-хау», управленческих услуг. Это - кредитование экспорта^ гарантирование экс­портных кредитов и инвестиций за рубежом, введение и отмена квот, из­менение величины пошлины во внешней торговле.

Кроме мер по привлечению или ограничению доступа иностранного капитала в страну, применяется также селекция (с точки зрения отраслевой направленности и технического уровня) поступающего из-за границы ка­питала. Государство регулирует процессы миграции рабочей силы, а также участвует в международных экономических организациях типа МВФ, МБРР и других интеграционных межгосударственных объединениях типа Европейского сообщества, ЕОУС, АСЕАН. Кроме специальных государст­венных мер, направленных на регулирование внешней торговли, денежная и финансовая политика также оказывает влияние на величину чистого экс­порта (размер сальдо внешнеторгового баланса). В частности, политика «дешевых денег», приводящая к уменьшению процентной ставки, своим следствием, как правило, имеет обесценение национальной валюты, что способствует внешнеэкономической экспансии.