Государственные и публичные услуги: теоретические основания

Понятие «государственная услуга» было заимствовано из зарубежного опыта (преимущественно из Германии) и появилось в России в процессе проведения административной реформы.

Существуют различные мнения по поводу субъектного состава участников правоотношений, связанных с оказанием государственных услуг. Ряд российских авторов считают, что государственные услуги связаны с государственной службой и могут оказываться только органами государственной власти¹, другие полагают, что стороной, оказывающей государственные услуги могут быть и органы местного самоуправления, и даже любые организации².

Тем не менее, мнение, что государственная услуга может выполняться негосударственной организацией на том основании, что вообще функция органа государственной власти может быть присвоена любой организации нормативно-правовым актом³, представляется новацией, чреватой в России непредсказуемыми последствиями.

Прежде всего, возникает вопрос: от чьего имени будет действовать субъект при оказании государственной услуги? Очевидно, услуга может считаться государственной, если она оказывается государством или от имени государства. В соответствии с ч.1 ст.125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и права и обязанности только органы государственной власти в пределах установленной компетенции. Частью 3 ст.125 ГК РФ предусмотрена ситуация, когда юридические лица могут выступать от имени Президента РФ, Правительства РФ, субъекта Российской Федерации и муниципального образования по их специальному поручению. Связано это с тем, что Президент РФ (единоличный орган) и Правительство РФ (коллегиальный орган) сами не обладают правами юридических лиц частного права⁴.

Таким образом, Гражданским кодексом РФ не предусмотрена возможность, когда юридическое лицо частного права выступает от имени публично-правового образования - Российской Федерации. Юридическое лицо может выступать от имени Президента РФ, Правительства РФ, публично-правовых образований, входящих в состав Российской Федерации, - субъектов Федерации и муниципальных образований, но не от имени Российской Федерации.

Наряду с термином «государственные услуги» нередко употребляется и другой – «публичные услуги», причем зачастую оба термина употребляются в одном и том же контексте, применительно к одним и тем же ситуациям. В результате и без того не вполне ясное понятие государственных услуг еще более теряет свои контуры, сливаясь с услугами публичными.

Социально значимые услуги, адресованные неограниченному кругу лиц, в которых заинтересовано все общество, являются публично-правовыми услугами. Понятие публично-правовых услуг включает в себя услуги, оказываемые государственными органами от имени Российской Федерации (государственные услуги) и общественно-значимые услуги, оказываемые государственными и негосударственными организациями частного права (негосударственные услуги или публичные услуги).

Государственные услуги также являются публичными, но характеризуют специального субъекта: это всегда обладающие властными полномочиями государственные органы. Например, органы местного самоуправления не входят в состав органов государственной власти, оказываемые ими услуги, как правило, являются публичными, но в случаях, предусмотренных ст.19 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ, они могут оказывать государственные услуги, реализуя переданные им в соответствии с законом государственные полномочия.

Публичные услуги, представляя собой гражданско-правовое отношение (строго говоря, комплексное отношение) и предоставляются на основе возмездности или безвозмездно. Государственные услуги, как правило, бесплатны, их оказание регулируется публичным правом, в связи с их оказанием обычно взимается сбор (пошлина), который является условием оказания услуги (предоставления права), а осознаваемая плательщиком возмездность выражается лишь в их опосредованной связи. В процессе оказания услуги могут возникать другие правоотношения сторон, например, связанные с возмещением вреда, наносимого одной из сторон в связи с пользованием услугой.

Сочетание в публично-правовой услуге различных по характеру регулирования элементов обусловлено их общественной значимостью и задачами государственного управления. Например, в немецком административном праве (из которого было заимствовано понятие «государственная услуга») в зависимости от характера управленческого воздействия выделяют два вида государственного управления - управление, вторгающееся в права человека, и позитивное управление (управление по предоставлению услуг)⁵.

Под управлением, вторгающимся в права и свободы человека, следует понимать управление, в результате которого происходит ограничение прав и свобод посредством издания и применения административных актов или иными способами, ограничивающими свободу действий граждан. Данный вид управления характерен для административно-правового регулирования в таких областях, как налоги и сборы, обеспечение общественного порядка и безопасности (решение о взимании сбора, применение мер принуждения, меры по обеспечению общественного порядка)⁶.

Управление по предоставлению публично-правовых услуг является видом публичного управления, в результате осуществления которого расширяется и укрепляется (улучшается) правовое положение гражданина за счет предоставления благ. Наиболее ярким примером данного вида управления является предоставление государственных услуг, таких, как социальная помощь, жилищные субсидии, финансирование обучения, содержание государственных и муниципальных учреждений (бассейны, детские сады, музеи и т.д.), а также государственное инвестирование в экономику, сельское хозяйство, культуру посредством предоставления субсидий.

Признание того, что современное государство оказывает не только властное воздействие, но и осуществляет позитивное государственное управление, обусловливает возникновение новых форм государственного управления. Основной вклад в развитие теории позитивного государственного управления внес немецкий ученый Эрнст Форстхофф. Он сформулировал положение о том, что для осуществления позитивного государственного управления недостаточно классических административно-правовых (властных) форм, следовательно, необходим поиск иных форм государственного управления⁷. Позитивное (предоставляющее) государственное управление, по мнению Э. Форстхоффа, осуществляется не только в административно-правовых, но и в частноправовых формах.

В соответствии с классическим подходом свобода выбора государством соответствующей формы управления предполагает, что государство вправе выбрать как организационно-правовую форму частного права (создать юридическое лицо частного права), так и частноправовой способ регулирования правоотношений, складывающихся между государством и частными лицами⁸.

Возможность осуществления позитивного государственного управления в частноправовых формах позволяет преодолеть несоответствие между изменившимися функциями государственного управления (государство признало, что оно должно осуществлять не только принуждение, но и оказывать своим гражданам услуги) и правовыми формами его осуществления, поскольку традиционные формы предназначены исключительно для властного обязывания⁹.

Как отмечают исследователи немецкого административного права, допустимость применения частноправовых форм объясняется отсутствием в административном праве собственных правовых форм для осуществления позитивной деятельности государства по предоставлению благ¹⁰.

Признание за государством возможности использования частноправовой формы при осуществлении государственного управления является преобладающей, но не единственной позицией.

Другими немецкими правоведами исключается возможность выбора субъектом публичного управления частноправовой или публично-правовой формы деятельности¹¹. Согласно данной позиции субъекты публичного управления при реализации государственных и муниципальных задач и предоставлении услуг должны действовать только в рамках административно-правового регулирования. Так, Д. Элерс, будучи противником использования субъектом публичного управления частноправовых форм, называет несколько проблем, вытекающих из свободы выбора правовой формы.

- во-первых, такая свобода повлечет за собой правовую нестабильность (юридическую ненадежность, неустойчивость), поскольку гражданин не может самостоятельно ни определить, ни предвидеть, какую правовую форму в конкретном случае изберет административный орган;

- во-вторых, свободное определение субъектом публичного управления правового режима (публичное право либо частное право), а соответственно, и правовых последствий, может привести к злоупотреблениям со стороны субъекта публичного управления, когда он сможет выбирать позицию более выгодную для себя, а не для гражданина¹².

Вместе с тем, Д. Элерс ничего не говорит о ситуации, когда государство не имеет необходимых ресурсов для оказания услуг в объеме, установленном законом, и не имеет в своем распоряжении организационно-правовых форм, ограничивающих его ответственность разумными рамками (в собственности Российской Федерации могут находиться только акции ОАО, имеющие относительно высокие издержки функционирования, тогда как унитарные предприятия не обладают требуемой имущественной автономией).

Таким образом, различным функциям субъектов публичного управления должны быть присущи соответствующие формы реализации¹³. Однако при осуществлении государственного управления в частноправовых формах государство не изменяет своей властной сущности, что влечет за собой необходимость особого правового регулирования этих форм деятельности. Поэтому общепризнанным среди немецких правоведов является тезис о том, что субъект публичного управления, используя в своей деятельности частноправовые формы, обязан соблюдать ограничения, установленные публичным правом¹⁴.

В немецкой и российской административно-правовой доктрине длительное время господствовала позиция, согласно которой государство, использующее в своей деятельности частноправовые инструменты, приравнивается к субъектам частного права¹⁵.

Современная административно-правовая наука при рассмотрении данной проблемы исходит из того, какую цель преследует субъект публичного управления, используя частноправовые инструменты¹⁶. В том случае, если субъект публичного управления действует в частноправовой форме для непосредственной реализации публичной задачи, то, по мнению ряда авторов, в данном случае должно применяться административное частное право.

Характерной чертой административного частного права является расхождение формы деятельности субъекта публичного управления (частноправовая) с целью его деятельности (публично-правовая), что приводит к «сосуществованию» частного и публичного права. Примером такого сосуществования является австрийская государственное акционерное общество «Asfinag» и ее дочерняя компания «Asfinag Maut service» GmbH (общество с ограниченной ответственностью), осуществляющие управление системой взимания платы за пользование платными дорогами в Австрии.

Если государство участвует в гражданском обороте, не реализуя при этом публичные задачи на условиях конкуренции, и заключает сделки для того, чтобы создать предпосылки для реализации публичных задач, то оно выступает как «фиск» (казна). Согласно теории «фиска» фискальная деятельность (в узком смысле) государства может осуществляться двумя способами:

- во-первых, в форме предпринимательской деятельности (например, участие в уставном капитале и управлении юридическими лицами);

- во-вторых, в форме фискальных вспомогательных сделок, которые заключаются в целях создания условий для осуществления публичных задач по отношению к третьим лицам (например, закупка канцелярских предметов субъектами публичного управления).

Важно отметить, что теория фиска применима и в российском праве, поскольку публично-правовые образования могут выступать в гражданском обороте наряду с юридическими лицами частного права. Так, в соответствии со ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Федерации, а также муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

Шахов О.Ф.