10.4. Цілі, рівні, принципи та пріоритети державної регіональної політики

Державна регіональна політика являє собою комплекс заходів, що мають забезпечити, з одного боку, цілісність української держави як єдиного політичного, соціально-економічного та правового простору, з іншого - потрібну децентралізацію та деконцентрацію управління, вирівнювання економічних та соціальних умов розвитку різних регіонів, розвиток міжрегіональних відносин, ефективну реалізацію функцій місцевого самоврядування.

Метою такої політики має стати покращання якості соціальних та управлінських послуг, що надаються населенню, через децентралізацію управління, забезпечення соціально-економічного розвитку регіонів на засадах належного правового, матеріального і фінансового забезпечення регіонального самоуправління та місцевого самоврядування, підвищення ефективності функціонування владних структур всіх територіальних рівнів та розвитку місцевої демократії.

При цьому конкретними цілями регіональної політики мають бути:

• розвиток місцевої демократії, забезпечення участі населення регіону, територіальних громад в ухваленні рішень загальнодержавного значення;

• економічний і соціальний розвиток території, пошук та залучення нових джерел розвитку;

• створення гнучких та ефективних управлінських систем на регіональному та місцевому рівнях;

• забезпечення цілісності Української держави, її територіальної єдності;

• забезпечення ефективності управління регіонами та місцевого самоврядування з точки зору пошуку оптимальної територіальної основи для регіонального самоуправління та місцевого самоврядування;

• організація міжрегіонального співробітництва, в тому числі і з регіонами інших держав

При розробці державної регіональної політики принципового значення набуває питання щодо її територіальних рівнів, вирішення якого, в свою чергу, дозволяє чітко визначити коло об’єктів такої політики.

Під час вирішення питання щодо рівнів державної регіональної політики доцільно, на наш погляд, використовувати стандарти Європейської регіональної політики, основним рівнем якої є рівень адміністративного управління, що перебуває нижче загальнодержавного. При цьому в ЄС територіальні одиниці визначають відповідно до територіальної класифікації NUTS (Nomenclature des unitee territoriales statistiques). Ієрархія територіальних одиниць NUTS базується на принципі компліментарності і є п’ятиступеневою. З урахуванням конституційної системи адміністративно-територіального устрою України можна зробити висновок, що рівнями державної регіональної політики в Україні мають бути область – первинний або базовий рівень та район – вторинний рівень (за європейською класифікацією рівні NUTS-2 та NUTS-3). У той же час, окремі аспекти регіональної політики безпосередньо стосуються місцевого самоврядування, розвитку територіальних громад, що обумовлює необхідність врахування ще одного – допоміжного рівня регіональної політики – рівня самостійного населеного пункту (NUTS-5 за європейською класифікацією).

Нова державна регіональна політика має базуватися на таких принципах:

• демократизмі – реальній участі громадян, територіальних громад, регіональних співтовариств у здійсненні управління місцевими та регіональними справами, у вирішенні питань загальнодержавного значення;

• принципі консенсусу – мають функціонувати постійні механізми пошуку компромісів та згоди між різними рівнями влади, що забезпечить легітимність;

• принципі субсидіарності – всі питання управління мають вирішувати на тому рівні, на якому вони виникають, соціальні та управлінські послуги населенню мають надавати на максимально низькому рівні, на якому можна забезпечити їх належний об’єм та якість;

• принципі збалансованості повноважень і відповідальності – органи управління, які ухвалюють рішення, мають відповідати за ці рішення і перед державою, і перед регіональним співтовариством, територіальною громадою.

Реалізація зазначених цілей і рівнів державної регіональної політики має передбачити такі пріоритети:

1. Запровадження регіонального самоуправління з відповідними інститутами - регіональне співтовариство, органи регіонального самоуправління (представницькі - ради та виконавчі), регіональна власність, регіональні фінанси, регіональні бюджети, регіональні податки тощо. При цьому запровадження регіонального самоуправління доцільно проводити лише після зміцнення правової, організаційної, фінансової та матеріальної основи місцевого самоврядування з тим, щоб не допустити формування вертикалі “регіон – громада”, що нівелює саму ідею місцевого самоврядування.

2. Реформування системи адміністративно-територіального устрою України для визначення оптимальної територіальної основи регіонального самоуправління та місцевого самоврядування. Цю реформу мають проводити за умови дотримання принципу компліментарності. Вона повинна привести до формування самодостатніх територіальних громад, тобто таких, які б володіли організаційними, матеріальними та фінансовими засобами, належною податковою базою, потрібними для виконання завдань та здійснення функцій місцевого самоврядування. У подальшому реформування системи адміністративно-територіального устрою може торкнутися і теперішнього районного та обласного поділів в інтересах створення оптимальної територіальної основи для регіонального самоврядування та вдосконалення системи місцевих органів державної влади.

3. Зміна структури парламенту України - формування двопалатного парламенту, що має забезпечити представлення та захист регіональних інтересів під час визначення основних напрямків державної політики.

4. Чіткий розподіл сфер компетенції та повноважень між державним, регіональним і місцевим рівнями влади на основі принципів демократизму і субсидіарності - формування компетенції органів влади починають із місцевого рівня - до повноважень місцевого самоврядування потрібно віднести всі публічні справи, які спроможна вирішувати територіальна громада та її органи. Відповідно, у компетенцію органів регіонального самоуправління мають входити лише ті питання, які зачіпають інтереси регіонального співтовариства в цілому або не можуть бути вирішені в системі місцевого самоврядування, а в компетенцію органів виконавчої влади включають питання, які вимагають централізованого керівництва та які виходять за межі можливостей органів регіонального самоуправління і місцевого самоврядування або не відповідають їхній природі. Зокрема, до відання місцевих державних адміністрацій доцільно було б віднести функції щодо контролю та нагляду за додержанням Конституції і законів України, прав і свобод громадян.

Свої повноваження органи регіонального самоуправління та місцевого самоврядування мають здійснювати самостійно, незалежно від органів державної влади, а органи місцевого самоврядування - здійснювати свої функції незалежно від органів регіонального самоуправління.

Розмежовуючи сфери компетенції та повноважень між різними рівнями влади доцільно передбачити, щоб у структурі компетенції регіонального самоуправління та місцевого самоврядування для їхнього належного фінансово-матеріального та кадрового забезпечення законодавчо було визначено такі групи повноважень:

- власні повноваження;

- передані повноваження;

- делеговані повноваження.

До власних повноважень органів регіонального самоуправління та місцевого самоврядування потрібно віднести ті повноваження, які виконують органи регіонального самоуправління та місцевого самоврядування в інтересах населення та щодо яких державою не встановлюють стандарти їх дотримання.

До переданих повноважень органів регіонального самоуправління та місцевого самоврядування належать ті повноваження, які виконують в інтересах населення органи регіонального самоуправління та місцевого самоврядування, щодо яких державою встановлюють стандарти їх виконання.

До делегованих повноважень відносять повноваження органів одного рівня, які для їх більш ефективного виконання здійснюють на договірних засадах органи іншого рівня.

Для кожного рівня влади законом має бути встановлено перелік повноважень, які не можуть бути вилученими і переданими або делегованими до іншого рівня влади.

Взагалі, можна сформулювати наступні вихідні положення сучасної регіональної політики:

Підходи до формулювання сутності регіональної політики, як і спроби реалізації такої політики, за часів української незалежності здебільшого зводяться від проблем регіональної політики до розподілу владних повноважень. Відтак регіональну проблематику протягом останнього десятиліття постійно ототожнювали або з державно-адміністративним управлінням, як більш звичним, або з проблематикою місцевого самоврядування. Регіоном при цьому, як і раніше, вважали територію області як політико-адміністративної одиниці.

Проте природа регіоналістики принципово інша. Регіон не є адміністративно керованою територією чи навіть такою територією у сукупності з населенням, яке тут мешкає. Значення регіону у загальнонаціональній шкалі не визначають ні за розмірами території, ні за кількістю населення, ані навіть за рівнем душового чи сукупного доходу на даній території. Тому «бюджетне вирівнювання» не може привести до виправлення диспропорцій в економічному та культурному розвиткові областей, як і механічне збільшення обрисів адміністративних одиниць не приводить до принципових змін у стосунках «центр-регіони».

Регіони відрізняються один від одного насамперед своєю позицією у мережах господарських та культурних обмінів. Ці мережі вільно перетинають державні, а тим більше адміністративні кордони, маючи загальносвітовий вимір. Відтак, першим положенням виваженої державної регіональної політики має бути всебічне сприяння виходові вітчизняних регіонів на світові ринки культури, інформації, економіки тощо. З цього положення випливає головний висновок: завдання налагодження внутрішнього ринку, як і визначення та реалізація культурної, освітньої та інших, «національних політик», мають підпорядковуватися завданням політики регіональної.

Регіони є досить своєрідними соціально-економічними організмами, експансіоністськими та принципово конкурентними за своєю природою. Ця конкурентність, в залежності від спрямованості державної регіональної політики, може або стати ключовим механізмом економічного та культурного відродження нації, або навпаки, спричинити розвиток у країні депресивних та відцентрових тенденцій, аж до повної господарської дистрофії та територіальної дезінтеграції. Позитивних результатів можна досягти завдяки політиці, спрямованій на те, щоб конкурентні можливості українських регіонів перенести із внутрішнього ринку (політичного, господарського, культурного) на зовнішній. Конкуренція поміж регіонами щодо господарської, політичної, культурної, мовної та іншої домінації на внутрішньому ринку, у тому числі й на ринку державних дотацій та субвенцій, може привести Україну лише до інтенсивного самовинищення. У цьому випадку навіть залучення зовнішніх політичних та фінансових ресурсів спрямовуватиметься регіональними елітами на інтенсифікацію взаємовинищення.

Друге положення полягає в тому, що за моделі, яку ми визначили як позитивну, центр змушений буде надати повну самостійність регіонам в організації взаємодії щодо здобуття зовнішніх ринків. Про стратегію здобуття регіони мають домовлятися поміж собою, а держава - створювати, мірою своїх владних повноважень, найвигідніші умови реалізації міжрегіональних домовленостей та стратегічних програм.

Зрозуміло, що тут не йдеться про надання подібної самостійності тим обласним управлінським угрупованням, які більш-менш випадково опиняються при владі у своїх вотчинах. Йдеться про сформування такого представництва регіонів, яке мало б реальний інтерес щодо розвитку свого регіону, тобто інтерес, підтриманий відповідним управлінським баченням, політичним авторитетом серед населення та можливостями конструктивної дії (тобто власністю, технологіями. фахівцями, грішми тощо). Питання про визначення поняття «регіон» є тотожним із розумінням того, якою має бути регіональна еліта. Тож зміст третього положення у тому, що справжня еліта регіону має являти собою своєрідний сплав політично легітимної правлячої структури, легальної економічної міці та інтелектуального підмурку, яка б визначала та, згідно із ситуацією, коригувала вектори дії. Не буде еліти, що відповідає цим трьом вимогам, не сформується і регіон, територія не стане самостійною у розв’язанні проблем розвитку і стане, як паразит, проблемою для держави.