3.2. Условия и принципы организации государственного управления в Республике Беларусь

Процесс формирования и реформирования системы органов управления в Республике Беларусь начался в 90-х годах в условиях перехода от централизованной плановой системы к социально ориентированной рыночной экономике. Побудительными мотивами явились экономическая и политическая ситуация, наполнение государственного суверенитета республики всеми атрибутами власти, что было связано с развалом бывшего Союза ССР и его органов управления, перераспределением субъектов собственности (включением в республиканскую собственность предприятий и организаций союзного подчинения, расширением состава субъектов коммунальной собственности) и необходимостью формирования и развития новых форм межгосударственных связей в экономической, социальной и политической сферах.

Реформирование структуры органов государственного управления основывалось на соблюдении основных принципов и требований.:

• полной адекватности деятельности органов государственного управления основам функционирования суверенного государства и законам рыночной экономики;

• формировании государственных органов преимущественно на функциональной основе, исключая возможность использования командно-распорядительных методов управления в узкоотраслевых интересах;

• обеспечении необходимой степени устойчивости структуры государственной исполнительной власти в периоды становления и развития рыночных отношений;

• отказе от прямого вмешательства органов государственного управления в деятельность хозяйствующих субъектов, косвенном регулировании деятельности субъектов негосударственных форм собственности;

• гарантированности свобод предпринимательской деятельности и реализации прав собственности различных экономических субъектов;

• децентрализации и демонополизации структур хозяйственного управления.

Содержание и объем деятельности органов государственного управления определялись, с одной стороны, долей государственного сектора в экономической и социальной сферах, и с другой - необходимостью и целесообразностью государственного воздействия на ту или иную сферу, исходя из общенациональных интересов.

Система государственного управления должна была обеспечивать выработку и достижение целей долгосрочной экономической стратегии республики; контроль за развитием стратегических отраслей народного хозяйства; регулировать ход воспроизводственных процессов; реализовывать крупные инвестиционные проекты; обеспечивать социальную защиту населения; создавать условия для выравнивания экономического и социального уровня развития территориальных образований; оказывать помощь в ликвидации экологических бедствий.

Закладывая приведенные выше принципы в основу формирования системы государственного управления в республике, учитывались условия, в которых функционировало народное хозяйство республики и которые требовали умеренно радикальных преобразований, обеспечивающих встраивание новых рыночных структур и отмирание устаревших административных форм и методов управления. Кроме того, в процессе перестройки системы государственного управления необходимо было учитывать установление новых межгосударственных отношений между республиками бывшего Союза ССР, а также проводимую ими экономическую политику в рамках соглашений.

Реформирование содержания деятельности республиканских органов управления требовалось увязать с преимущественным использованием экономических регуляторов и сопровождать формированием новых экономических структур рыночного типа при одновременном сужении круга отраслевых органов, изменении их правового статуса. Необходимо было учитывать развитие в республике межотраслевых хозяйственных ассоциаций, акционерных обществ, холдинговых компаний, экономического партнерства и других видов ассоциативных структур. В отраслях производственной инфраструктуры - формирование межреспубликанских промышленных, транспортных, энергетических корпораций. Развитие рыночной инфраструктуры предполагало образование коммерческих органов ресурсного обеспечения, бирж, торговых домов или посреднических фирм, работающих с предприятиями на партнерских началах.

Реформирование организационной структуры системы управления народным хозяйством республики должно было быть взаимосвязано с принятием новой системы государственного устройства, четким разделением функций законодательных, исполнительных и судебных структур, использованием общепринятых форм негосударственных связей и отношений в экономической, социальной и политической сферах, а также с развитием рыночных отношений во всех отраслях и сферах общественного производства. Формирующаяся структура органов управления должна была обеспечить:

• реализацию права собственности и гарантий свободы экономического выбора для каждого хозяйствующего субъекта;

• противодействие монополистической деятельности и соблюдение правил добросовестной конкуренции;

• выполнение всеми хозяйствующими субъектами норм, предусмотренных законодательством;

• проведение государственной регистрации, статистического учета и анализа;

• установление государственного контроля за использованием ресурсов и государственного имущества;

• осуществление эффективной налоговой политики;

• представительство экономических и политических интересов во внешних сферах;

• проведение государственной политики в социальной сфере;

• безопасные условия жизнедеятельности граждан.

За период 1991-2001 гг. организационная структура государственного управления в Республике Беларусь как форма существования органов управления несколько раз претерпевала изменения. Условно можно выделить четыре этапа ее реформирования: первый - 1991-1994 гг.; второй - 1994-1995 гг., третий - 1996-2001 гг. и четвертый - с 2001 г. до настоящего времени.

Первый этап был связан с провозглашением Республики Беларусь суверенным и независимым государством, выходом республики из состава бывшего ССР и началом реформирования экономики на пути формирования рыночных отношений. Наиболее сложным моментом формирования организационной структуры управления на этом этапе было правильное понимание принципиальной разницы между рыночной экономикой и переходным периодом. Работа началась практически с нуля, так как до этого времени важнейшие направления и функции (внешнеполитические, внешнеэкономические, денежно-кредитные, бюджетно-налоговые и др.) были сосредоточены в органах управления бывшего Союза ССР.

Второй этап реформирования системы органов государственного управления был связан с введением в республике в 1994 г. института президентства.

Третий этап, который охватил период с 1996 г. по сентябрь 2001 г., был обусловлен принятием нового варианта Конституции Республики Беларусь и необходимостью развития сложных задач политического, экономического и социального характера. Изменение системы органов государственного управления на этом этапе осуществлялось в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь «О системе республиканских органов управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь», № 30, принятом от 11 января 1997 года. Была сформирована система республиканских органов управления, действовавшая до сентября 2001 года.

Система управления была построена по функционально-отраслевому и территориальному принципам и включала 25 министерств, 19 государственных комитетов, 24 комитета при министерствах, госкомитетах, 16 объединений, подчиненных Правительству.

Главные направления совершенствования структуры управления в основных сферах народного хозяйства республики были сформулированы в Концепции Генеральной схемы управления, разработанной в соответствии с решениями Коллегии Совета Министров Республики Беларусь № 21 от 30 декабря 1996 г., Генеральной схеме управления народным хозяйством республики на 1996-2000 гг.:

• построение эффективной системы государственного и хозяйственного управления народным хозяйством по единым для всех уровней принципам;

• обеспечение целенаправленности и гибкости структур и функций органов управления;

• оптимизацию структурного и функционального обеспечения управления по «зонам» собственности;

• эффективное сочетание исполнительной вертикали и территориальных региональных органов, включая органы самоуправления ;

• перестройку системы управления в основном звене (на предприятиях, организациях) с учетом перехода к рыночным отношениям.

Сложившаяся в 1996-2001 гг. в республике система органов государственного управления в целом соответствовала системе органов государственного управления суверенного государства. По своим характеристикам она отвечала предъявляемым к ней требованиям, обеспечивала управляемость важнейшими сферами жизни общества, позволяла решать сложные задачи этого периода. По структуре она близка к составу органов власти других стран и, в первую очередь, стран, находящихся в стадии трансформации. Однако республиканской системе органов управления был присущ ряд противоречий и недостатков. Они проявились в структуре целей, функций, организационном механизме, кадровом обеспечении, дублировании наиболее важных функций государственного управления, отсутствии их разграничений и т.д.

В целях совершенствования управления отраслями и сферами деятельности, а также оптимизации самой системы республиканских органов государственного управления, последняя подверглась существенному изменению в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь № 516 от 24 сентября 2001 г. «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь. Указом установлена новая система республиканских органов государственного управления и государственных организацией, подчиненных Правительству Республики Беларусь, порядок их образования, основные подходы, к структуре министерств и комитетов, состав Совета Министров Республики Беларусь и его Президиума. В соответствии с указом ликвидированы. Министерство по управлению государственным имуществом и приватизации; Министерство предпринимательства и инвестиций; Государственный комитет по делам молодежи; Государственный комитет по делам религии и национальностей; Государственный комитет по гидрометеорологии. Некоторые министерства и государственные комитеты объединены, присоединены к другим органам и преобразованы. Например, Министерство труда и Министерство социальной защиты объединены в Министерство труда и социальной защиты; Государственный комитет по науке и технологиям, Государственный высший аттестационный комитет и Государственный патентный комитет - в Комитет по науке при Совете Министров Республики Беларусь; Государственный налоговый комитет преобразован в Министерство по налогам и сборам; Министерство лесного хозяйства - в Комитет лесного хозяйства при Совете Министров Республики Беларусь и т.д.

Главная цель реформирования системы государственных органов управления на современном этапе — поддержание оптимального соотношения полномочий и ответственности между республиканскими органами государственного управления, обеспечивающими повышение эффективности социально-экономического развития страны. Организационная структура государственного управления ответственна за результативность рыночных преобразований, укрепление государственности, совершенствование системы государственного регулирования.

Сформированная на сегодняшний день система республиканских органов государственного управления должна обеспечить решение сложных задач, стоящих перед Республикой Беларусь в первом пятилетии XXI века. Однако и нынешнюю систему государственного управления нельзя рассматривать как устоявшуюся, застывшую и неизменную. Она будет постоянно совершенствоваться по мере изменения социально-экономических условий, происходящих в стране преобразований, а также развития процесса интеграции между Республикой Беларусь, Россией и другими странами СНГ. Ее изменения должны быть подчинены решению триединой стратегической задачи:

• реальное наполнение суверенитета, преодоление кризисных явлений, жизнеобеспечение населения, проведение реформ;

• переход к социально ориентированной рыночной экономике;

• обеспечение устойчивого социально-экономического развития Беларуси.

Первая стратегическая задача частично решена, и речь может идти о дальнейшей трансформации организационной системы в целях повышения эффективности ее функционирования. Решение второй задачи связано с развитием процесса рыночного саморегулирования, что зависит от скорости и содержания реформирования отношений собственности, формирования соответствующей правовой базы и механизма регулирования социально-экономических процессов. Третья задача требует от системы органов государственного управления быстроты и гибкости при принятии решений и носит, скорее, тактический характер.

В соответствии с Программой социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001-2005 годы совершенствование системы, управления народным хозяйством в этот период направлено на повышение эффективности органов государственной власти на основе последовательных шагов, синхронизированных с процессами структурных преобразований при четко выработанных приоритетах.

Для дальнейшего совершенствования системы органов государственного управления предусматриваются:

• разработка и реализация социально-экономической политики, ориентированной на устойчивое повышение эффективности экономики, рост ее конкурентоспособности;

• создание системы координации деятельности органов управления, обеспечивающей сбалансированное развитие народного хозяйственного комплекса в целом;

• повышение качественного уровня и роли системы государственного прогнозирования и программирования;

• оптимизация организационных структур управления на основе исключения излишних звеньев, параллелизма в работе, а также уменьшения документооборота;

• проведение системной кадровой политики, создание эффективной системы подготовки и переподготовки управленческих кадров.

Совершенствование системы государственного управления направлено на разработку эффективной модели управления экономикой и социальной сферой на отраслевом и территориальном уровнях. Дальнейшее реформирование системы управления осуществляется в соответствии с Директивой о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономического развития стран, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 14 января 2000 г. № 18, а также с целями и принципами, изложенными в Договоре о создании Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь и Программе действий по реализации его положений.