11.3. Роль государства в реализации социальной политике

Безусловно, рыночная экономика неизбежно ведет к дифференциации доходов населения, усилению неравенства, проблеме бедности. Вот почему вопрос должен стоять о создании социально ориентированной рыночной экономики, ставящей на первое место не темпы экономического роста, а рост благосостояния нации, создание равных стартовых возможностей для всех граждан страны. И в этом случае требуется активное вмешательство государства, выработка эффективной социальной политики, которая должна быть направлена на регулирование отношений основных элементов социальной структуры общества, на согласование долгосрочных интересов социальных групп как друг с другом, так и с обществом.

Основная идея общей стратегии социальной политики – обеспечить экономический рост на основе подъема реального сектора производства путем активизации и использования инструментов социальной политики. Начало перехода к стратегии устойчивого экономического роста одновременно предполагает разработку Концепции социальной политики государства.

Социальная политика становится, с одной стороны, целью экономического роста, а с другой – органической частью каждого из направлений стратегии экономического подъема.

В стратегии реформ изначально при определении цели реформирования была фактически проигнорирована связь между уровнем развития экономики и уровнем жизни населения. Соответственно, без всестороннего анализа конкретных условий и вариантов реформирования российской экономики и прогноза возможных социальных и экономических последствий были проведены: массовая формированная приватизация, одномоментная либерализация цен, жесткая денежно-кредитная политика.

Как свидетельствует мировой опыт стран с развитой рыночной экономикой, происходят серьезные изменения как в содержании социальной политики, так и в расширении объектов ее влияния. Ее воздействие уже не ограничивается отдельными категориями населения (трудящимися, нетрудоспособными).

В качестве прямого объекта начинают выступать жизненные условия почти всех демографических и социальных категорий. Социальная политика вышла за пределы корректировки негативных последствий экономического развития. Она сосредоточивается на профилактике и позитивном совершенствовании экономической системы. Значительное место занимает не только перераспределение доходов, но и реализация новых направлений обеспечения населения социальными услугами, регулирования занятости, заработной платы и т. д. Иными словами, с помощью социальной политики государство стремится воздействовать на поведение домохозяйств в качестве продавцов рабочей силы, потребителей, агентов сбережений и т. д. Особенностью такой социальной политики является жесткая взаимосвязь отдельных ее направлений: 1) создание условий для трудовой активности, регулирование занятости и заработной платы, совершенствование трудовых качеств работников; 2) прямая поддержка доходов через систему социального обеспечения; 3) развитие человеческой личности, поддержание здоровья, повышение культурного уровня, предоставление «натуральных» услуг через систему социальной инфраструктуры.

Политика, осуществляемая в ходе реформирования социальной сферы, призвана сформировать не только новую модель предоставления социальных благ, но и новую модель поведения потребителей этих благ.

Инвестиции в человека названы приоритетом в области социальной политики. Ее стратегические цели: создание условий для реализации гражданами прав на образование, улучшение здоровья, сохранение и развитие культурного потенциала, создание эффективного цивилизованного рынка труда, усиление адресности социальной поддержки, обеспечение устойчивости пенсионной системы и повышение реального размера пенсий. Подсистемой эффективной социальной политики является новая модель пенсионного обеспечения.

Эта модель государственного пенсионного обеспечения призвана обеспечить сбалансированность доходов и обязательств Пенсионного фонда РФ в течение переходного периода (до 2020 г.) без увеличения базовой ставки страховых взносов в этот фонд.

Обеспечение стабилизации финансового положения пенсионной системы в переходный период возможно при реализации следующих направлений:

• досрочный выход на пенсию заменить профессиональными пенсионными системами;

• размер пенсионных выплат поставить в зависимость от величины поступлений в ПФ;

• стимулировать более поздний выход на пенсию, используя условно-накопительные и именные накопительные пенсионные счета;

• четко разграничить обязательства по финансированию пенсий между ПФ, федеральным бюджетом и внебюджетными фондами;

• законодательно закрепить перечень нестраховых периодов, включаемых в страховой стаж по государственному пенсионному страхованию, и определить принципы и размеры финансирования возникающих в связи с этим обязательств за счет федерального бюджета;

• повысить собираемость страховых взносов благодаря условно-накопительным пенсионным счетам;

• частично финансировать вновь назначаемые трудовые пенсии на накопительной основе.

Повышение государством планки своих обязательств в социальной области сверх того, что оно в состоянии действительно выполнить, дает лишь кратковременной и в сущности иллюзорный социальный и политический эффект. Однако вред от такой практики – долгосрочный и осязаемый: чрезмерная нагрузка на бюджет, финансовую систему в целом, провоцирование у населения завышенных социальных ожиданий, возникновение на этой почве общественной и политической напряженности. В сложившихся условиях преобразования в социальной сфере могут быть направлены на достижение следующих основных целей:

• обеспечение максимально эффективной защиты социально уязвимых домохозяйств, так как они не обладают возможностями для самостоятельного решения социальных проблем и потому объективно нуждаются в государственной поддержке;

• обеспечение всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных благ, к числу которых относятся прежде всего медицинское обслуживание и общее образование;

• создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления, включая комфортное жилье, лучшее качество услуг в сфере образования и здравоохранения, достойный уровень жизни в пожилом возрасте;

• формирование в социально-культурной сфере институтов, создающих возможность максимально полной мобилизации средств населения и предприятий, эффективного использования этих средств, и на этой основе обеспечение высокого качества и возможностей широкого выбора населением предоставляемых социальных благ и услуг.

Приоритеты социальной политики, таким образом, определяются с учетом ее влияния на долгосрочное экономическое развитие и обеспечение сбалансированной социальной структуры. В этой связи особое внимание будет уделяться мерам, способствующим:

• развитию и рациональному использованию трудового потенциала общества;

• стимулированию экономической активности, более адекватному отражению ее фактической результативности в доходах различных групп населения, в том числе работников бюджетной сферы;

• выравниванию экономических возможностей и усилению социальной мобильности за счет доступа к современному образованию, квалифицированному и достойно оплачиваемому труду, а также предпринимательству;

• существенной активизации поддержки нетрудоспособных, ветеранов и иных социально уязвимых слоев как необходимого условия социальной поддержки проводимых социально-экономических преобразований;

• взаимодействию со структурами гражданского общества в финансировании и предоставлении социальных услуг, контроле их качества, обеспечении адресной поддержки социально уязвимых граждан.

Программа социальных реформ призвана дать ориентиры, которые позволяют строить социальную политику, исходя из реально имеющихся у государства ресурсов и возможностей. Только в этом случае активная социальная политика выступает не ограничителем, а катализатором экономического роста.

Последовательное осуществление политики, базирующейся на указанных ориентирах, предполагает переход к «субсидиарно-страховой» модели социальной политики, которая обеспечит возможность перераспределение социальных расходов в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям, которое обеспечивает социальные гарантии в той мере, в которой ни семья (отдельно проживающий гражданин), ни общество в целом не могут этого сделать самостоятельно. «Субсидиарно-страховая» модель требует перераспределения социальной ответственности между государством, некоммерческим (общественным) сектором и бизнесом. Основные элементы этой модели:

1. Налаживание партнерства между основными социальными группами в области решения конкретных социальных проблем, развитие взаимодействия между государством, некоммерческими организациями и бизнесом, демонополизация социальной сферы, диверсификация форм предоставления услуг на основе активного привлечения негосударственного сектора.

2. Перераспределение социальных расходов в пользу малоимущих при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям. При таком подходе граждане, которые обладают самостоятельными источниками финансирования социальных потребностей, сами, за счет собственных доходов, должны оплачивать практически все расходы по оплате жилья и коммунальных услуг, а также часть расходов на медицинское обслуживание, образование, пенсионное страхование.

Условием разработки и реализации эффективной социальной политики является реалистичный и комплексный анализ социальной, экономической и политической ситуации в стране, при котором преследуется цель разрешения социальных проблем, а не повышения привлекательности в глазах населения той или иной политической силы, не подгонка оценок социальной ситуации и подходов к ее нормализации под концепции, ведущие к торможению преобразований, необходимых для будущего страны. Меры в области социальной политики должны во многом непосредственно или косвенно обслуживать процессы возобновления и поддержания экономического роста на основе более эффективного использования всех видов ресурсов. Возрастает понимание важности учета влияния социальной политики на экономическую деятельность общества. Для усиления этого влияния развертывается работа по внедрению новых принципов и механизмов предоставления социальных благ, позволяющих не только экономить и эффективнее использовать имеющиеся ресурсы, но и больше учитывать задачи стимулирования работника. В результате должно обновиться содержание различных функций социальной политики и их соотношение. Тем самым общество будет успешнее продвигаться по пути формирования новой, адекватной рыночной экономике системы интересов различных социальных групп и категорий населения, способной служить прочной мотивационной основой экономического роста.

Созданию системы показателей, адекватно отражающих важнейшие проблемы социального развития в долгосрочной перспективе (включая названные выше), препятствует исключительная ориентация при измерении изменений в уровне жизни на потоки, отражающие сумму потребленных благ, и отсутствие удовлетворительных подходов к изучению движения запасов всей совокупности наличных социально значимых благ.

В связи с тем, что социальные гарантии – это установленные законом или решением исполнительной власти обязательные для исполнения нормы потребления и обеспеченности населения теми или иными социальными благами, выраженные количественными показателями, в идеале они должны совпадать с принятым социальным стандартом.

Деятельность по разработке норм и нормативов социальных услуг, предоставляемых населению государством в обязательном порядке, законодательно закреплена в Бюджетном кодексе РФ.

Денежные выплаты населению в виде пенсий, пособий, стипендий и т. д. следует рассматривать как государственные гарантии. Их нельзя отнести к категории услуг, исходя из самого понятия «услуга» – «форма экономических отношений по поводу конкретной трудовой деятельности, в процессе которой создается специфическая стоимость». Поэтому указанные выше денежные выплаты населению следует рассматривать как государственные гарантии.

Однако это относится к двум базовым видам гарантий: минимуму заработной платы и минимуму пенсий. Практически эти показатели являются расчетными. Это база для расчета сумм, закладываемых в объем финансирования из бюджетов всех уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Система государственных минимальных социальных стандартов по своей экономической сущности представляет собой перечень показателей, использование которых необходимо при планировании (прогнозировании) развития сферы услуг, оказываемых бюджетными учреждениями в масштабе территории РФ, республик, регионов, краев, областей. Они являются ориентирами для развития бюджетных учреждений с целью обеспечения гарантированного государством уровня удовлетворения потребностей населения в различных видах социальных услуг.

В связи с этим особое значение имеет целенаправленная политика поддержания рациональных соотношений в заработной плате отдельных категорий работников, особенно в соотношении заработной платы занятых в сфере науки, просвещения, проектно-изыскательской деятельности, инженерно-технических работников и заработной платы других групп, занятых в народном хозяйстве.

Если имеет место положение, при котором доходы существенно дифференцированы, а потребление единообразно приспособлено к целям социальных гарантий, отсутствует достаточно разнообразный материал для его структурного усложнения, то экономическая действенность дифференциации доходов резко ослабляется.

Рациональный бюджет как отдаленный целевой ориентир в известном смысле привносим в экономику извне исходя из социальных соображений. Рациональные нормативы устанавливаются за пределами производства и отражают в основном идеологию социальных гарантий. Рациональный потребительский бюджет может быть использован при прогнозировании развития на любом отрезке долгосрочной перспективы, но как некоторый достаточно внешний критерий по отношению к протекающим процессам. В продвижении к рациональному потреблению умозрительные принципы социальной целесообразности реализации доходов не всегда совпадают с реальными закономерностями эффективной реализации их для потребителя. Очевидно, должна быть создана концепция, которая бы обосновывала принципы эффективного, полновесного наполнения рубля с учетом реальных закономерностей и тенденций. Следует говорить о продуманной системе потребительских стимулов, о некоторой ступенчатой системе потребительских стандартов, которые бы служили ориентиром для роста потребления работника рыночного производства.

Очевидно, что процесс формирования потребительских предпочтений не должен идти самотеком, при разработке долгосрочного прогноза неизбежно возникает проблема не просто количественно определенной характеристики задач роста народного благосостояния. Они должны иметь не только социальную, но и экономическую направленность. Помимо социального эффекта во внимание необходимо принимать и экономический – обратное влияние роста доходов и потребления на производство.

Социальные показатели целесообразно рассчитывать как в целом по стране, так и по крупным административным районам Российской Федерации с выделением северных территорий. Это связано со значительной дифференциацией в уровень жизни населения по регионам страны. Использование социальных стандартов в социальном анализе позволит не только управлять социальными процессами, но и выявлять (а значит, и иметь возможность предупреждения) тенденции развития всех сторон социального развития и намечать конкретные меры по преодолению их негативного характера.

В этой связи необходимо изменение концепции социального нормирования, изменению подходов к Государственной социальной стандартизации как важнейшему направлению социальной политики. «Правительственный» подход к социальной стандартизации представляет задачу данной системы лишь как определение минимального уровня социальных гарантий, требующего обязательного выполнения за счет централизованных ресурсов. Не отрицая в принципе необходимости выделения данного уровня государственного регулирования социальных процессов, следует отметить, что в этом случае из сферы государственного воздействия выпадает решение очень многих проблем, реализация которых возможна на нормативных принципах. Так, в настоящее время в хозяйственной практике применяются по крайней мере три подхода к реализации функций социальной стандартизации³⁷:

1) социальные стандарты как механизм реализации потребностей всех без исключения граждан страны;

2) социальные стандарты как механизм реализации экономической безопасности государства;

3) социальные стандарты как механизм устойчивого развития общества.

В качестве основного недостатка «расширительной» концепции социальной стандартизации выдвигается тезис о том, что расширение объекта социального нормирования в адекватных масштабах приведет к увеличению потребности в финансовых ресурсах. Однако здесь не учитываются следующие основные моменты.

Во-первых, некоторые виды социальных стандартов, могут выступать в качестве стратегических целей, ориентиров развития и уровня текущего финансирования тех или иных норм будет характеризовать степень достижения конкретного социального стандарта (степень приближения к нему).

Во-вторых, достижение стандартов, в особенности на уровне достойного существования, требует от государства в первую очередь не финансовых, а организационных усилий.

В-третьих, многие виды социальных стандартов (экологические, санитарно-гигиенические, правовые и т. п.) уже используются в рамках текущей финансовой ситуации, однако их разрозненность и неупорядоченность не дают возможности органам управления на федеральном и региональном уровне использовать социальную стандартизацию в полном объеме.

Применительно к проблеме стандартизации социальных процессов роль государства может быть очерчена следующими направлениями:

• на уровне минимальных стандартов – разработка системы минимальных уровней обеспечения социальными благами и формирование системы государственных социальных стандартов; законодательное оформление этих нормативов в качестве государственных гарантий.

Осуществление организационных мероприятий, создание системы финансового обеспечения гарантированного уровня всем членам общества, включение системы минимальных стандартов в качестве первоочередных ориентиров бюджетного процесса. Распределение ответственности и создание механизмов перераспределения ресурсов между различными уровнями государственного управления с целью минимизации затрат, отпускаемых на это направление социальной политики;

• на уровне стандартов достойного существования – разработка правил и механизмов взаимоотношения производителей и потребителей социальных услуг. Решение проблемы платности и бесплатности в предоставлении социальных благ. Создание системы государственных гарантий, сохранности средств населения, привлекаемых для повышения уровня социального обслуживания. Внедрение механизмов привлечения и зашиты инвестиций в социальную сферу. Решение проблемы организационного и финансового взаимодействия участников воспроизводственного процесса при предоставлении услуг. Создание механизмов, позволяющих перераспределять ресурсы между отраслями и учреждениями социальной сферы и концентрировать их на наиболее важных в данный момент направлениях;

• на уровне стандартов экономической безопасности страны – структуризация показателей (экономических, политических, финансово-экономических, биологических, экологических и т. п.), значения которых являются основными при определении уровня безопасности общества;

• на уровне стандартов элитного потребления – разработка и внедрение механизмов обоснованного налогообложения коммерческих учреждений социальной сферы. Внедрения антимонопольных механизмов, а также защиты потребителей от явлений недобросовестной коммерции в учреждениях элитной социальной сферы.

Особая роль в системе государственных минимальных социальных стандартов принадлежит механизму предоставления услуг.

Финансовое обеспечение и механизм реализации системы государственных минимальных социальных стандартов затрагивает три элемента: бюджетополучателей, затрат, потребителей.

Проблемными в настоящее время являются вопросы определения эффективности деятельности учреждений, оказывающих государственные услуги, их взаимосвязи и взаимозависимость. Для решения их прежде всего следует установить критерии эффективности государственных услуг показателя эффективности и методику их расчета. Некоторые отрасли сферы услуг успешно проводят эту работу и накопили определенный опыт (здравоохранение). Без расчета показателей эффективности государственных услуг и статистической взаимосвязи процесс разработки и использования государственных минимальных социальных стандартов не будет завершен.

Включение социальных показателей в программу экономических преобразований – важнейшее условие эффективного развития экономики.

Критерием реализации социальных гарантий может являться социальный эффект, социальная «рента», выражающаяся в таких показателях, как:

• система интересов, мотиваций и моральных ценностей широких слоев населения, адекватных потребностям экономической трансформации;

• уровень экономической активности населения и личной ответственности за хозяйственную деятельность;

• формирование среднего класса как основы рыночного социально ориентированного общества;

• качество жизни (доходы населения, социальные гарантии, экономически справедливую оценку труда, социальную поддержку и т. д.);

• накопленное невещественное национальное богатство (научно-технический, образовательный, духовно- нравственный потенциал и потенциал здоровья);

• механизмы, создающие условия для разрешения социальных противоречий.