13.3. Политика занятости Политика занятости на Западе

В различных странах в различных экономических услови­ях отношение к безработице неоднозначное.

Активное вытеснение работников из производства впери-од промышленной революции обусловило исследование меха­низмов ее уменьшения.

Классики воспринимали рыночную экономику как саморе­гулирующуюся систему, способную развиваться "саму по себе", в которой полная занятость является нормой. Помощь государ­ства в функционировании экономики рассматривалась излиш­ней.

Неоклассики считали, что рынок труда, как и другие рын­ки, действует на основе ценового равновесия, роль которого в данном случае выполняет заработная плата. По их мнению, именно с помощью заработной платы поддерживается равно­весие спроса и предложения рабочей силы, при котором безра­ботица невозможна. Несовершенства рынка приводят к откло­нению заработной платы от равновесного уровня, что обуслов­ливает безработицу.

Кейнсианский подход резко отличается от неоклассичес­кого. Его сторонники рассматривали рынок труда как явление постоянного и фундаментального неравновесия. Считали зара­ботную плату жестко фиксированной, а следовательно, не мо­гущей выступать регулятором рынка. Роль регулятора отводи­ли государству, которое, уменьшая или увеличивая совокупный спрос, может ликвидировать неравновесие. Например, снижая налоги, государство стимулирует рост спроса и потребления, что приводит к росту производства и занятости. Таким образом, спрос на рабочую силу регулируется не колебаниями рыночных цен на труд, а совокупным спросом.

Близкие позиции занимают монетаристы. Как и кейнсианцы, они исходят из жесткой системы цен на рабочую силу, предпосылки их однонаправленного повышательного движения. Они допускают некий естественный уровень безработицы, от­ражающий структурные характеристики рынка труда. Вместе с тем для "уравновешивания рынка" считают необходимым при­менение инструментов денежно-кредитной политики, которые позволят стимулировать инвестиционную и деловую активность и таким образом увеличить занятость в стране.

Как кейнсианский, так и монетаристский подходы ориен­тировались на государственные механизмы регулирования за­нятости, допускали неполную занятость.

Практика подтвердила недостижимость полной занятости. Попытки ее установления приводят лишь к кратковремен­ному снижению уровня безработицы, за которым следует его рост.

В связи с недостижимостью полной занятости было "уточ­нено" понятие "полная занятость", под которой в современ­ных условиях подразумевается соответствие численности ра­ботающих, желающих трудиться и ищущих работу коли­честву рабочих мест, за вычетом естественной безработи­цы, определенной с учетом сегодняшних реалий во многих стра­нах на уровне 6%.

Отмеченная корректировка имеет определенное нефор­мальное значение, требующее учета при определении направ­лений деятельности в области политики занятости.

Фрикционная и структурная безработица являются след­ствием постоянной динамики общественного прогресса и субъективных предпочтений, они не имеют, как правило, одноразово­го взрывного роста, поэтому требуют достаточно мягких, воз­можно традиционных форм регулирования.

Вместе с тем циклическая безработица, носящая "взрыв­ной" характер, приводит к единовременному массовому "выб­росу" людей из производства, что требует других механизмов, стимулирующих массовые работы, значительные денежные вливания и т. д.

В связи с недостижимостью полной занятости, реальнос­тью различных форм безработицы правительства стран опре­деляют соответствующие специфике страны направления по­литики занятости, как правило, также имеющие различные формы, ориентированные на условия экономической динами­ки, связанные с "привлечением" или "выбрасыванием" рабочей силы.

Ранее всего политика занятости была разработана и прак­тически осуществлена вЗО-40-егг. в США, где, по имеющимся оценкам, в период Великой депрессии около 25% населения со­ставляли безработные.

"Новый курс" Рузвельта (1933-1938) включал ряд мероп­риятий по регулированию занятости. В частности, в соответ­ствии с курсом широкое распространение в США получили об­щественные работы, сыгравшие важную роль в сокращении без­работицы, стимулировании спроса.

В последующий период на Западе была разработана полу­чившая широкое распространение система социальных амор­тизаторов, применяемых для обеспечения экономической бе­зопасности трудящихся. Она включает три блока амортизато­ров.

1. Регулирование занятости, предполагающее:

• законодательное сокращение продолжительности рабо­чего дня и рабочей недели в период массовой безработицы;

• рекомендации предприятиям "разделения рабочих мест" между работниками для увеличения занятости;

• досрочное увольнение на пенсию работников государ­ственного сектора, не дослуживших до пенсии 2-3 г.;

• создание новых рабочих мест;

• организацию общественных работ, особенно для хрони­чески безработных и молодежи;

• сокращение предложения рабочей силы за счет ограни­чения иммиграции иностранных рабочих и т. д.

2. Биржи труда, осуществляющие посредничество между предпринимателями и лицами, находящимися в состоянии по­иска работы, способствующие трудовому найму. Занимаясь трудоустройством, они изучают и аккумулируют информацию о рынке рабочей силы, предоставляют ее желающим найти ра­боту, осуществляют профессиональную ориентацию молодежи.

3. Фонды страхования по безработице, из которых поте­рявшим работу оказывается материальная помощь. Порядок формирования и выплаты пособий из фонда в различных стра­нах имеет свои особенности.

Система амортизаторов "смягчает" негативные послед­ствия потери работы, выступает гарантом экономической безо­пасности трудящихся.

Ряд направлений федеральной политики в совокупности с мерами индивидуального стимулирования используются на ре­гиональных уровнях для противодействия безработице.

Наибольшую активность на местных уровнях проявляют предприниматели, в случае необходимости - муниципалите­ты, которые реализуют значительный комплекс мероприятий с целью формирования спроса на рабочую силу. При этом дости­гается конкурентоспособность предприятия, обеспечивающая получение прибыли.

Можно выделить ряд важнейших направлений политики формирования спроса на рабочую силу:

1. сохранение и модернизация рабочих мест, создание но­вых и ликвидация излишних, неэффективных;

2. создание рабочих мест на основе развития предприни­мательства, как правило малого, благодаря которому, например в США, создаются восемь из десяти новых рабочих мест;

3. организация оплачиваемых общественных работ - т. е. предоставление безработным временной работы, связанной

со строительством, ремонтом, уборкой, обслуживанием объек­тов, находящихся в ведении местных органов управления. Мас­штабы общественных работ и их конкретные виды определя­ются ситуацией на местном рынке труда, с учетом возможнос­тей состава лиц, нуждающихся в работе. В ряде стран, напри­мер ФРГ, выполнение характеризуемых работ распространя­ется также на предприятия, которые определяют круг работ, не входящих в их прямые обязанности, для чего организуют и оплачивают из средств предприятия рабочие места, на которые привлекаются безработные;

4) создание рабочих мест для лиц с ограниченной возможностью трудового потенциала.

Наряду с формированием спроса важным направлением является формирование предложения рабочей силы, которое отражает потребности и интересы работников, желающих по­лучить работу. Тут также можно выделить ряд направлений.

1. повышение профессионально-квалификационного уров­ня, создающее основы для выбора именно данного работника;

2. развитие самозанятости, предполагающее стимулирование различных направлений индивидуальной трудовой деятельности;

3. регулирование продолжительности участия в производ­ственном процессе с учетом индивидуальных способностей, "уникальности" рабочей силы и т. д.

Такая достаточно мобильная политика позволяет комплек­сно решать проблемы занятости значительной части населения, относящегося как к структурной и фрикционной, так и цикли­ческой безработице, выступающих в реальном процессе под об­щим флагом безработных.

Как правило, политика мест дополняет и конкретизи­рует политику федерального правительства, направленную на полную занятость, способствует реализации тезиса "безра­ботица на периферии ".

Политика занятости в современной России

В современной России проблемы занятости, появившиеся в период рыночных преобразований, также потребовали про­ведения политики занятости.

Переход к рыночным отношениям наряду с позитивными возможностями проявления индивидуализации, выбора места работы в соответствии с потребительскими предпочтениями и т. д. обусловил значительность негативов. Наиболее важный из них — безработица, которая за период преобразований при­обрела весьма значимые размеры.

Согласно статистическим данным, в период с 1990 по 2001 гг. имела место следующая динамика удельного веса безработных в численности экономически активного населения (см. табл.13.1)¹.

Таблица 13.1

Удельный вес безработных в численности экономически активного населения

Достаточно очевиден стремительный рост безработицы в ус­ловиях рыночных преобразований. Наиболее высокий уровень — 13,2% достигнут в 1998 г. В последующий период обозначилась тенденция вначале к ее понижению, потом стабилизации. При этом практически не снижаемый в течение десятилетия 9-про­центный уровень свидетельствует о ее застойном характере. На­стоящий довольно высокий уровень — около 9% адекватен при­мерно 7 млн. чел, что свидетельствует об актуальности решения этой важнейшей макроэкономической проблемы.

Статистика свидетельствует также о значимости нерегистрируемой безработицы, ее скрытом характере.

При этом основная масса неработающих не обращается за помощью в трудоустройстве, ориентируется на самозанятость, немалая часть, как вполне понятно, функционирует в теневом бизнесе, обеспечивающем получение достаточно высоких дохо­дов, что вызывает тревогу, требует совершенствования учет­ных механизмов.

Исследователи характеризуют тяжелые социальные по­следствия безработицы: падение морали, рост заболеваний и самоубийств, психический стресс и т. д., сравнивают цикличес­кую безработицу с настоящей социальной катастрофой.

Для смягчения негативов безработицы в России, как и в западных странах, разрабатывается и проводится в жизнь по­литика занятости.

В 1991 г. принят Закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (в после­дующий период в него вносились изменения и дополнения), ко­торым определены правовые, экономические и организацион­ные основы государственной политики в сфере занятости насе­ления.

Разработанную правительством политику занятости мож­но подразделить на две группы:

1. методы регулирования, направленные на снижение ес­тественного уровня безработицы;

2. методы, направленные на снижение уровня цикличес­кой безработицы.

Хотя фрикционная и структурная безработица, представ­ляющие естественную безработицу, являются неизбежным следствием общественного развития, проявления свободы ин­дивида, слишком высокий уровень естественной безработи­цы оказывает негативное влияние на социально-экономичес­кую ситуацию в

¹ См: Россия и страны мира. М: 2002. С. 63-69.

стране, поэтому общество заинтересовано в снижении этого уровня с помощью методов, которые не ограни­чивают свободу личности и не препятствуют прогрессивным структурным изменениям. К числу таких методов относятся:

• создание гибкой системы профессиональной подготовки и переподготовки кадров, способной быстро приспособиться к структурным изменениям в спросе на рабочую силу;

• создание качественной и доступной общенациональной информации о наличии свободных рабочих мест;

• создание материальной поддержки лиц, проходящих про­фессиональную подготовку, вынужденных в связи с изменени­ем работы менять место жительства.

Методы сокращения циклической безработицы — это прежде всего методы стимулирования деловой активности в периоды кризисного спада, т. е. методы стимулирующей бюд­жетной, фискальной и кредитно-денежной политики.

В качестве таковых предусмотрены:

1. разработка мер финансово-кредитной инвестиционной и налоговой политики, направленных на рациональное размеще­ние производительных сил, повышение мобильности трудовых ресурсов, развитие временной и самостоятельной занятости, поощрение гибких режимов труда и другие меры, способству­ющие сохранению и развитию системы рабочих мест;

2. разработка и реализация федеральных и территориаль­ных программ содействия занятости населения;

3. создание Федеральной службы занятости населения, ко­торая отслеживает ситуацию на рынке труда, проводит мероп­риятия, способствующие занятости населения;

4. организация общественных работ, осуществляемая орга­нами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по предложению и при участии органов служ­бы занятости в целях обеспечения временной занятости насе­ления.

Государство гарантирует ряд видов социальной поддер­жки безработным:

• выплату пособий по безработице;

• выплату стипендий в период профессиональной подготов­ки, повышения квалификации, переподготовки по направлению службы занятости;

• возможность участия в оплачиваемых общественных работах;

• возмещение затрат в связи с добровольным переездом в другую местность для трудоустройства по предложению органов службы занятости.

Определены сроки выплаты пособий безработным, зареги­стрированным в региональных службах занятости - 12 месяцев. При этом первые три месяца выплачивается 75%, следующие 4 месяца - 60%, дальше - 45% уровня последней заработной платы.

После окончания срока выплаты пособий в случае необхо­димости могут оказываться различные виды материальной по­мощи - дотации или единовременные выплаты за пользова­ние жильем, услугами здравоохранения, образования, транспор­та, общественного питания и т. д.

Федеральная служба занятости, включающая многочис­ленную сеть региональных служб, явилась основной структу­рой, регулирующей отношения занятости в стране. Она решает следующие проблемы:

• определяет прогнозы состояния занятости населения;

• определяет размеры финансирования мероприятий по содействию занятости населения;

• организует профессиональную ориентацию, профессио­нальную подготовку, переподготовку и повышение квалифика­ции безработных граждан;

• организует общественные работы, т. е. временные рабо­ты, обеспечивающие занятость на предприятиях, находящихся в федеральной собственности, в субъектах федерации.

Общественные работы могут быть организованы для выпол­нения подсобных, вспомогательных и других неквалифициро­ванных работ по следующим направлениям:

• строительство автомобильных дорог, их ремонт и содержание, прокладка водопроводных, газовых, канализационных и других коммуникаций;

• проведение сельскохозяйственных мелиоративных работ;

• заготовка, переработка и хранение сельскохозяйственной продукции;

• строительство жилья, реконструкция жилого фонда, объектов социально-культурного назначения, восстановление историко-архитектурных памятников;

• озеленение и благоустройство территорий, зон отдыха и туризма;

• другие доступные виды деятельности.

В соответствии с Законом РФ "О занятости населения в Рос­сийской Федерации" был сформирован источник финансирова­ния деятельности Федеральной службы занятости — Государ­ственный фонд занятости (ГФЗН), который концентрировал сред­ства для финансирования мероприятий по содействию занятос­ти населения. Надо отметить, что уже в начальный период ре­альные поступления в фонд оказались далеки от нормативов, что обусловило "ужимание" средств для выплаты пособий. В насто­ящее время проблема источников финансирования мероприятий по содействию занятости населения остается актуальной.

Помимо Федеральной службы по труду и занятости, важ­ную роль в урегулировании трудовых отношений в настоящее время играет Федеральная миграционная служба.

Развитие рыночных отношений, усиление миграционных процессов обусловили необходимость содействия гражданам РФ в поиске работы за рубежом, учета и контроля за соблюдением условий заключенных трудовых контрактов.

В последние годы весьма актуальной для России оказалась проблема беженцев. Наряду с целым рядом организационных проблем она потребовала разработки и осуществления мер по привлечению и использованию труда иностранных граждан на территории РФ.

Сегодняшние реалии:

• громадное число безработных;

• значительный размер скрытой безработицы, свидетель­ством чему является разрыв между регистрируемой и реально существующей безработицей;

• в условиях затянувшегося спада производства и инвести­ционного кризиса — большие размеры застойной безработицы, многочисленность бродяг, люмпенов и т. д.

Позитивные преобразования в сфере трудовых отношений возможны лишь при радикальных структурных преобразова­ниях экономики, переходе на ресурсосберегающие параметры. Существенный вклад в решение проблемы могут внести совре­менные информационные и телекоммуникационные технологии. Новые виды услуг, распространяющиеся по сетям, могут создать значительное количество мест, о чем свидетельствует практи­ка развитых стран.