Структура федеральной резервной системы

Система монетарного контроля, сформировавшаяся в соответствии с многократно уточняемым Законом о Федеральной резервной системе и DIDMCA, схематично изображена на рисунке 15-4. Важно понять природу, функции и взаимосвязь различных частей, составляющих банковскую систему.

Совет управляющих. Стержнем нашей денежной и банковской системы является Совет управляющих Федеральной резервной системы. Семь членов Совета назначаются президентом с одобрения конгресса. Им устанавливаются длительные сроки полномочий 14 лет, но вместе с тем каждые два года заменяется один член Совета. Это делается для того, чтобы дать возможность Совету действовать последовательно, иметь компетентных членов, быть независимым и пользоваться автономией. Назначение, а не избрание состава Совета имеет целью отделить кредитно-денежную политику от политики партий.

Совет управляющих отвечает за общее руководство и контроль за работой денежной и банковской системы страны. Широко признано, что председатель Совета — самый влиятельный руководитель центрального банка в мире. Эффективность мероприятий Совета, которые должны соответствовать общественным интересам и способствовать общему экономическому благосостоянию, достигается с помощью определенной техники управления денежным предложением. Характер и действие этих механизмов управления анализируются в главе 17.

Рисунок 15-4. Схема Федеральной резервной системы и ее взаимоотношения с общественностью

Советуясь и консультируясь с Комитетом открытого рынка и Федеральным консультативным советом. Совет управляющих принимает основные политические решения, которые обеспечивают монетарный контроль нашей денежной и банковской системы. Эти решения осуществляются 12 федеральными резервными банками.

В формировании основ банковской политики Совету управляющих помогают два важных органа. Один—Комитет открытого рынок а, состоящий из семи членов Совета и пяти президентов федеральных резервных банков, определяет политику Федеральной резервной системы в области закупок и продажи государственных облигаций на открытом рынке. Эти операции представляют собой наиболее важный способ воздействия руководящих кредитно-денежных учреждений на предложение денег. Другой—Федеральный консультативный совет состоит из 12 видных руководителей коммерческих банков, избираемых ежегодно по одному от каждого из 12 федеральных резервных банков. Периодически Совет проводит встречи с Советом управляющих и высказывает свои соображения о банковской политике. Однако Совет, как говорит само его название, чисто консультативный орган, он не имеет полномочий для формирования политики.

Важно еще раз подчеркнуть, что Федеральная резервная система по существу своему независимая организация. Она не может быть упразднена или признана нецелесообразной по прихоти президента; конгресс тоже не может изменить ее роль и функции

иначе, как специальным законодательным актом. Как уже говорилось, длительные сроки полномочий членов Совета имеют целью защитить и изолировать их от политического давления.

Независимость Федеральной резервной системы продолжает быть причиной споров. Сторонники независимости полагают, что Федеральная резервная система должна быть ограждена от политического давления, поскольку на нее возложена сложная и преимущественно техническая задача эффективного управления предложением денег. Они утверждают, что конгрессу и органам исполнительной власти политически выгодно призывать к расширяющейся фискальной политике (снижение налогов и расходы на дотации приносят голоса избирателей), а кроме того, для защиты от вызванной ею инфляции необходимо иметь независимый кредитно-денежный орган.

Противники независимой Федеральной резервной системы считают, что наличие могущественного учреждения, члены которого не подчиняются непосредственно воле народа, абсолютно недемократично. Они утверждают, что коль скоро ответственность за экономическое благосостояние нации в конечном счете ложится на государственные органы законодательной и исполнительной власти, то эти органы должны иметь в руках все политические инструменты, с помощью которых можно воздействовать на экономику. Почему конгресс и администрация должны отвечать за последствия политики, которую они не контролируют полностью? Критики приводят примеры проведения Федеральной резервной системой кредитно-денежных мероприятий, которые шли вразрез с целями фискальной политики.

Вы сможете прояснить собственную позицию по этому вопросу после того, как мы рассмотрим принципы действия кредитно-денежной политики в главе 17.

Рисунок 15-5. Двенадцать федеральных резервных округов

Федеральная резервная система делит Соединенные Штаты на 12 округов, каждый из которых имеет один центральный банк, а в некоторых случаях один или несколько отделений центрального банка. Гавайи и Аляска включены в двенадцатый округ (Federal Reserve Bulletin).

Двенадцать федеральных резервных банков. Двенадцать федеральных резервных банков имеют три главные отличительные черты. Они являются (1) центральными банками, (2) квазиобщественными банками и (3) банками банкиров.

1. ЦЕНТРАЛЬНЫЕ БАНКИ. Большинство стран имеют один центральный банк, например Английский банк в Великобритании или Бундесбанк в Западной Германии. В Соединенных Штатах их 12! Отчасти это отражает наши географические масштабы, экономическое разнообразие и наличие большого числа коммерческих банков. Кроме того, это — результат политического компромисса между сторонниками централизации и защитниками децентрализации. На рисунке 15-5 изображено расположение 12 федеральных резервных банков и обозначены районы их действия. Через центральные банки осуществляются основные политические директивы Совета управляющих. Самый важный из них — Федеральный резервный банк города Нью-Йорка. С развитием современных средств сообщения и транспорта географическая необходимость в системе региональных банков, несомненно, уменьшилась.

2. КВАЗИОБЩЕСТВЕННЫЕ БАНКИ. Двенадцать федеральных резервных банков являются квазиобщественными банками. Они отражают любопытный симбиоз частной собственности и общественного контроля. Федеральные резервные банки находятся в собственности коммерческих банков — участников соответствующего округа. Для вступления в Федеральную резервную систему коммерческие банки обязаны приобрести долю участия в акционерном капитале Федерального резервного банка своего района. Но принципы политики, проводимой федеральными резервными банками, устанавливаются государственным органом — Советом управляющих. Центральные банки американской капиталистической экономики находятся в частной собственности, но управляются государством. Собственники не контролируют ни состав руководства, ни политику центральных банков!

Тот факт, что федеральные резервные банки являются, по существу, общественными учреждениями, крайне важен для понимания их деятельности. Следует, в частности, подчеркнуть, что в отличие от частных предприятий федеральные резервные банки не руководствуются стремлением к прибыли. Центральные банки следуют политике, которая, с точки зрения Совета управляющих, улучшает состояние экономики в целом. Следовательно, деятельность федеральных резервных банков входит в противоречие со стремлением к прибыли. ( Хотя стремление к прибыли не является главной целью федеральных резервных банков, их деятельность в действительности приносит прибыль в основном благодаря наличию у них ценных бумаг Казначейства. Часть этой прибыли расходуется на дивиденды с акций, принадлежащих банкам-участникам, а большая часть оставшейся прибыли направляется в Государственное казначейство Соединенных Штатов.) К тому же федеральные резервные банки имеют дело не с людьми, а с государством и коммерческими банками.

3. БАНКИ БАНКИРОВ. Федеральные резервные банки делают для депозитных учреждений, по существу, то же самое, что депозитные учреждения делают для людей. Именно поэтому федеральные резервные банки называют "банками банкиров". Подобно тому как банки и сберегательные учреждения принимают вклады людей и предоставляют им ссуды, центральные банки принимают вклады банков и сберегательных учреждений и предоставляют ссуды им. Но у федеральных резервных банков есть и третья функция, которую не выполняют банки и сберегательные учреждения: функция выпуска наличных денег. Конгресс уполномочил федеральные резервные банки пускать в обращение банкноты федерального резервного банка, которые образуют предложение бумажных денег в экономике.

Коммерческие банки. Роль "рабочих лошадей" американской финансовой системы играют 13 753 ее коммерческих банка. Примерно 2/3 из них являются банками штатов, то есть частными банками, действующими в соответствии с чартером штата. Остальная треть получает чартеры от федерального правительства, то есть является национальными банками. До принятия DIDMCA это различие было достаточно важным, поскольку закон обязывал национальные банки входить в Федеральную резервную систему, тогда как банки штатов сами решали, присоединяться к ней или нет.

В 1970-х годах число членов федеральной резервной системы довольно резко сократилось. К концу 1970-х годов в нее входило менее 40% коммерческих банков. Главная причина такого сокращения состояла в том, что входящие в федеральную резервную систему коммерческие банки были обязаны держать в федеральных резервных банках вклады, или ''резервы", по которым не уплачивается процент. Высокие процентные ставки 1970-х годов значительно повысили вмененные издержки (неполученный доход в виде процента) членов. Из-за этого многие банки вышли из Федеральной резервной системы, в результате чего ее способность управлять банковской системой и денежным предложением ослабла. DIDMCA отреагировал на эту проблему требованием унификации резервов всех коммерческих банков (как национальных, так и банков штатов) и других депозитных учреждений, вне зависимости от того, являются ли они официальными членами Федеральной резервной системы или нет. Закон также разрешил всем депозитным учреждениям пользоваться займами Федеральной резервной системы и ее услугами при клиринговых расчетах. В 1980-е годы по мере вступления в силу этих юридических изменений существовавшие ранее различия между входящими в Федеральную резервную систему- коммерческими банками, коммерческими банками-аутсайдерами и различными сберегательными учреждениями постепенно стирались.

Сберегательные учреждения. Сберегательные учреждение имеют самостоятельные и отдельные от Совета управляющих и федеральных резервных банков органы контроля. Так, например, деятельность ссудо-сберегательных ассоциаций регулируется и проверяется Федеральным банком по кредитованию жилищного строительства. Но, как мы только что отметили, DIDMCA расширил кредитные полномочия всех сберегательных учреждений, так что теперь сеудо-сберегательные ассоциации и взаимно-сберегательные банки могут предоставлять ссуды потребителям и предприятиям. Кроме того, DIDMCA поставил ссудо-сберегательные ассоциации и другие депозитные учреждения под контроль резервной системы. В частности, сейчас на сберегательные учреждения распространяются резервные требования, предъявляемые к коммерческим банкам, благодаря чему кредитно-сберегательные учреждения могут получать заем Федеральной резервной системы. В главе 17 мы увидим, что изменение резервных требований и условий, на которых депозитные учреждения могут получать займы Федеральной резервной системы, являются двумя основными средствами контроля денежного предложения со стороны Совета управляющих. Исходя из этого, на рисунке 15-4 мы отметили с помощью пунктирных стрелок, что сберегательные учреждения находятся под частичным контролем Совета управляющих и центральных банков в той мере, в какой решения по вопросам денежной политики затрагивают вместе с коммерческими банками сберегательные учреждения.

Коммерческие банки и сберегательные учреждения выполняют две основные функции. Во-первых, они хранят денежные вклады предприятий и домашних хозяйств. Во-вторых, они предоставляют людям ссуды и тем самым увеличивают предложение денег в экономике. Подробному анализу этих функций посвящена 16 глава.