24.2. Основные тенденции становления и развития российской налоговой политики с учетом экономической безопасности

В процессе рыночной трансформации российской экономики налоговая си­стема прошла небольшой, но важный путь становления и развития. В ее функ­ционировании в 1992-2004 гг. можно условно выделить два периода:

1. становления (1992-1998 гг.) и адаптации налогоплательщиков к налого­вой системе;

2. совершенствования и упорядочения в связи с принятием части первой Налогового кодекса РФ, вступившей в силу с 1 января 1999 г.

При рассмотрении основных процессов в налоговой сфере необходимо различать объективную сторону тенденций налоговой политики, реальные на­логовые отношения и реальные количественные показатели налоговой систе­мы и субъективную их сторону, выражающую усилия, цели, намерения и ре­зультаты деятельности государства, различных ветвей, органов, уровней госу­дарственной власти и местного самоуправления. Кроме того, и в объективных процессах, и в политике следует различать внутренние и внешние факторы и интересы, угрожающие экономической безопасности государства со стороны налоговой системы и налоговой политики.

Объективные тенденции налоговой политики могут быть более благопри­ятными, а субъективные - менее оптимальными и эффективными для эконо­мической безопасности. И наоборот, субъективные усилия государства в об­ласти налоговой политики, правильные и обоснованные, могут не сопровож­даться позитивными тенденциями в реальной сфере налоговых отношений, ростом собираемости налогов и развитием экономики. Проблема усложняет­ся взаимозависимостью объективных процессов и субъективных факторов, неоднозначностью тенденций российской налоговой политики, большим числом факторов, от которых она зависит.

Объективными тенденциями налоговой политики, проявившимися на эта­пе становления налоговой системы и имевшими значение для обеспечения экономической безопасности, были:

1.Сокращение налоговых доходов государства вследствие сокращения налого­вой базы из-за резкого спада производства и сокращение способности налого­вой системы аккумулировать законодательно установленный объем доходов, прежде всего из-за резкого (одномоментного) перехода предприятий реально­го сектора на принципиально новую (налоговую) форму их финансовых отно­шений с государством и связанной с таким переходом неурегулированностью налоговой системы. Данный фактор особенно отчетливо проявился в 1992 г. В дальнейшем же снижающаяся доля налогов в ВВП стала следствием оши­бок финансовой политики. Доходы консолидированного бюджета России, составлявшие в 1992 г. 28% ВВП и 29% в 1993 г., с 1994 г. характеризовались неустойчивостью, но в целом имели понижательную тенденцию: 28,2% в 1994 г., 28,4% в 1995 г., 26,0% в 1996 г., 28,7% в 1997 г., 25,1% в 1998 г.¹ (табл. 24.1). При этом подавляющая доля доходов российской бюджетной системы обес­печивалась за счет налогов, уплачиваемых юридическими лицами, что отри­цательно отражалось и отражается до сих пор на формировании финансовых источников реального сектора. За счет налога на доходы физических лиц (ос­новного налога, уплачиваемого населением) в 1992-2002 гг. обеспечивалось немногим более 10% доходов консолидированного бюджета.

Таблица 24.1

Динамика доходов консолидированного бюджета в 1996-2003 гг.

(в млрд руб, до 1998 г. - трлн руб.)

Расчеты по: Российский статистический ежегодник. 2002: Стат. сб. M.: Госкомстат России, 2002. С. 37, 279; Социаль­но-экономическое положение России. 2003. Январь. M.: Госкомстат России, 2003. С. 9, 169.

2. Снижение объемов налоговых поступлений в бюджетную систему привело к сокращению расходов государства, в том числе расходов, функционально связанных с обеспечением общей безопасности государства (табл. 24.2). В част­ности, расходы на национальную оборону, составлявшие в 1992 г. 15% расхо­дов консолидированного бюджета, в 1996 г. составили только 9,8%, в 1997 г. -9,7%. Критически низкий уровень расходов на национальную оборону сло­жился в 1998 г. - 7,7%, особенно если учесть, что в абсолютном и относитель­ном выражении сократились общие расходы государства.

Аналогичные тенденции проявились и по расходам государства на право­охранительную деятельность и обеспечение безопасности, расходам на под­держку реального сектора экономики, науку и социальные расходы. В резуль­тате хронического невыполнения бюджетных назначений по доходам прово­дилось секвестирование государственных расходов, и сложившаяся их структура не была способна обеспечить ни реальную финансово-экономичес­кую стабилизацию, не говоря уже о возобновлении экономического роста, ни достижение необходимого уровня социально-политической стабильности.

3. Неравномерное распределение налогового бремени: его перекладывание на все более узкий сектор и круг налогоплательщиков, в результате чего для них создавалось чрезмерное налоговое давление и в обществе возникли и укорени­лись представления о чрезмерности общего уровня налогообложения доходов.

4. Проявление роли налоговой системы как отрицательного фактора экономического прогресса, подавляющего экономический рост, инвестиционную ак­тивность, провоцирующего укрывательство от налогов и бегство капиталов за границу и в офшорные зоны, легально или нелегально создаваемые внутри российского рыночного пространства.

5. Резкое сужение сферы доходного потенциала федерального бюджета вслед­ствие усиления требований и посягательств на доходы федерального бюджета со стороны субъектов Федерации из-за отсутствия достаточно защищенного в правовом отношении деления базы налогов на федеральную, региональную и местную, что приводило к стихийному и конфликтному переделу налоговой базы в пользу тех или иных субъектов Федерации.

6. Подрыв объективных возможностей реального сектора как основного совокупного налогоплательщика в результате убыточности и общего нарушения де­нежных и финансовых кругооборотов предприятий, падения в них доли «жи­вых» денег.

3. Расширение зоны теневой и криминальной экономики, включая в значитель­ной степени сектор коммерческих банков, освобождающей себя от налогооб­ложения посредством изощренных и постоянно совершенствуемых финансо­вых, правовых, учетных, информационных и организационных «технологий».

3. Ослабление стимулирующего и регулирующего воздействия налогового меха­низма на поведенческую мотивацию предпринимательства, особенно в отноше­нии склонности к сохранению и накоплению капитала, его легализации, пре­дотвращения укрывательства и вывоза за рубеж.

Общая объективная тенденция функционирования налогового механизма и налоговой политики имела, таким образом, сугубо негативный характер, и на­логовая система в рассматриваемый период подвергалась справедливой критике.

Обращаясь к субъективной стороне деятельности государства в 1992-1998 гг. в налоговой сфере, необходимо указать на следующие негативные и опасные тенденции в ней:

• глубокая противоречивость системы мер и действий государства в выработ­ке и проведении налоговой политики и реформировании налоговой системы: субъективное стремление увеличить собираемость налогов наталкивалось на подорванную налоговую базу суженного воспроизводства;

• несоответствие друг другу и несогласованность различных направлений фи­нансово-экономической политики, когда, например, жесткие меры по огра­ничению денежной массы и кредитования экономики привели к кризису пла­тежей, общему сужению денежного оборота и сокращению финансовых обо­ротов и налоговых потоков;

• отсутствие экспертизы и оценки законодательства с точки зрения крите­риев экономической и финансовой безопасности, устойчивости налоговой системы и эффективности налоговой политики;

• слабая предсказуемость налоговой политики и предпринимаемых со сто­роны Правительства и Президента РФ мер по изменению налоговой системы, порядка и механизма налогообложения;

• наличие усиливающейся зависимости налоговой политики от международ­ных финансовых организаций, иностранных политических кругов и ТНК;

• отсутствие механизмов защиты налоговой политики и реформирования налоговой системы от агрессивного давления различных лоббистских групп, заинтересованных общественных объединений и организаций;

• финансовая и правовая незащищенность федеральных органов и сотруд­ников налоговой службы, налоговой полиции, отсутствие эффективно дейст­вующей системы налогового администрирования;

• неразработанность научных основ налогового права, правового функцио­нирования налоговой системы, противоречивость юридической нормативно-законодательной базы;

• низкая эффективность системы налогового администрирования и низкая экономическая, административная и уголовная ответственность должностных лиц финансовых и кредитных организаций за неисполнение инструктивных требований по начислению, взиманию и своевременному перечислению в бюджетную систему налоговых и других обязательных платежей, за сокрытие доходов и неуплату налогов.

Результирующим эффектом указанных тенденций стал подрыв доходной базы как федерального, так и консолидированного бюджета и резкое ослабле­ние его способности к финансовому обеспечению функций государства, включая обеспечение его безопасности и обороны, защиты прав граждан, борьбы с преступностью, не говоря уже о прямых ассигнованиях в экономи­ку как о важнейшем факторе возобновления экономического роста.

Принятие ключевых глав Налогового кодекса РФ, регламентирующих поря­док взимания налогов, формирующих основное налоговое бремя предприятий реального сектора: налога на прибыль, НДС, акцизов, единого социального налога, знаменовало собой, по существу, начало нового этапа развития россий­ской налоговой системы. С 2000 г. ситуация в налоговой сфере характеризова­лась развитием положительных тенденций, хотя деформации, проявившиеся на этапе становления налоговой системы, полностью преодолеть пока не уда­лось: в той или иной мере сохраняются все ранее отмеченные негативные тен­денции и вытекающие отсюда угрозы финансово-экономической безопасности. Некоторые тенденции, хотя и приняли противоположный характер, смягчают одни, но создают новые угрозы безопасности. Речь идет, в частности, о про­явившейся тенденции концентрации средств на федеральном уровне в ущерб финансовым интересам регионов. Продолжение этой тенденции создает почву для конфликтных ситуаций в отношениях между федеральными и региональ­ными органами государственной власти. При этом увеличение доходов феде­рального бюджета происходит не для финансового выравнивания российских территорий или увеличения расходов на поддержку стратегических отраслей экономики, а прежде всего с целью обслуживания государственного долга.

Реальная угроза экономической безопасности государства - недостаточный уровень (объем) планирования и выполнения доходной части государственного бю­джета страны. Реальность данной угрозы подтверждает тот факт, что первым в списке основных проблем бюджетной сферы, перечисленных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Рос­сийской Федерации «О бюджетной политике в 2003 г.», назван «сохраняющий­ся разрыв между объемом законодательно установленных государственных обяза­тельств и объемом фактически имеющихся финансовых ресурсов».

Предусматриваемое в госбюджете финансирование только на 40-50% обес­печивает реальные социальные, оборонные, правоохранительные, научно-технические, производственные, экологические и иные потребности, ведет к формированию в данных сферах кризисных ситуаций и носит в связи со зна­чительным недофинансированием характер угрозы экономической безопасно­сти государства. Причина такого состояния дел наряду с недостаточными тем­пами роста ВВП - низкий уровень налогового администрирования и наличие в экономике широкомасштабных криминальных и криминогенных процессов.

Крайне неблагоприятной остается ситуация в социальной сфере: налого­вый механизм в процессе рыночной трансформации не удалось превратить в активный инструмент выравнивания доходов различных социальных групп, как это осуществляется в мировой практике. По данным Госкомстата России, в 2001 г. разрыв между доходами 10% наиболее обеспеченных и 10% наименее обеспеченных социальных групп составил 13,8 раза, что несет в себе реаль­ные угрозы социальной стабильности в обществе, особенно если учесть, что почти треть населения имеет доходы ниже прожиточного минимума, средне­душевые денежные доходы населения в 2001 г. были всего в 1,9 раза выше это­го минимума (уровня биологического выживания); средний размер пенсий -на 10% ниже прожиточного минимума пенсионеров.

Крайне негативное влияние налоговой системы проявляется в сохранении высокого совокупного налогового бремени на реальный сектор экономики. В условиях физического старения основных фондов жизнеобеспечивающих от­раслей экономики и при возрастании рисков техногенных катастроф такая бю­джетно-налоговая политика не способствует развитию производственного по­тенциала на качественно новой технической основе. Соответственно усилива­ются угрозы экономической безопасности России. Положение усугубляется пассивной, а точнее говоря, иждивенческой политикой бюджетной системы по отношению к реальному сектору, устойчивое развитие которого и являет­ся главным фактором обеспечения общей и экономической безопасности го­сударства. Политика бюджетных и налоговых приоритетов отрывает бюджет­ную систему от источников ее воспроизводства и направлена в реальности на сужение финансового потенциала страны (в последние годы российская эко­номика функционирует в режиме «самофинансирования» и содержания при этом бюджетной системы и внебюджетных фондов). Обеспечивая формирова­ние 85-90% бюджетных доходов за счет поступлений от предприятий реально­го сектора, обратные потоки (бюджетное финансирование основных отраслей экономики) составляют немногим более 10%. Пополнение финансовой базы реального сектора в течение истекшего десятилетия осуществляется по оста­точному принципу. При этом достаточно отчетливо проявляются признаки со­кращения финансового потенциала российской экономики: удельный вес убы­точных предприятий в течение всего периода рыночных реформ практически не опускался ниже 40%.

В 2001-2002 гг. был принят ряд существенных изменений налогового зако­нодательства. В целом с позиции критериев экономической безопасности можно положительно оценить ликвидацию «оборотных налогов»:

• отмену налога на пользователей автомобильных дорог и налога с владель­цев транспортных средств;

• снижение налогового бремени на субъекты малого предпринимательства, упрощение процедуры налогообложения и представления отчетности (введе­ние с 1 января 2003 г. двух новых глав части второй Налогового кодекса);

• отмену налога на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, что связано с низкой эффективностью этого налога из-за высо­ких затрат по его администрированию;

• введение более оперативной технологии индексации ставок акцизов, вы­раженных в абсолютных суммах, позволяющей учитывать инфляцию.

Впервые в законодательном порядке устанавливается достаточно эффек­тивная связь между налогами на прибыль, на имущество и оценкой основных фондов, произведенной налогоплательщиками по состоянию на 1 января 2002 г. в размере, не превышающем 30% восстановительной стоимости соот­ветствующих объектов основных средств.

Основная цель налоговой реформы, как указано в среднесрочной Про­грамме Правительства РФ на 2002-2004 гг., - достижение оптимального соот­ношения между стимулирующей и фискальной ролью налогов. Бюджетная политика в части изменений налогового законодательства и налоговой поли­тики реализует эту программную цель, в которую заложены противоречивые установки: реализация стимулирующей функции требует снижения налогово­го бремени, а реализация фискальной функции - высокой наполняемости до­ходов бюджетной системы.

Серьезные угрозы безопасности государства в налоговой сфере, сохраняю­щиеся в настоящее время, создают:

• уклонение от налогообложения в результате умышленного сокрытия до­ходов. Наибольшая опасность обеспечению посредством налоговой системы финансовых потребностей государства заключается в сохранении широкой практики сокрытия доходов от налогообложения. Несмотря на внешне благо­получную ситуацию исполнения бюджетных показателей по налогам и некото­рое повышение удельного веса налоговых поступлений в ВВП в последние го­ды, оснований для вывода о том, что масштабы сокрытия доходов сокращают­ся, нет. Налоговые преступления, представляющие, по сути, специфическую форму казнокрадства, выводят эту проблему в разряд острейших не только налоговых, но и социально-экономических и политических проблем;

• сохранение широкой зоны теневой и криминальной экономики (включая в значительной степени коммерческие банки), «освобождающей» себя от налого­обложения посредством изощренных и постоянно совершенствуемых финансо­вых, правовых, учетных, информационных и организационных «технологий»;

• широкие масштабы укрытия капиталов, прибылей и финансовых оборо­тов не только от налоговых органов, но прежде всего от трудовых коллекти­вов, являющихся одними из собственников средств производства, трудом ко­торых создаются доходы, а также широкой массы акционеров, денежные средства которых используются в обороте юридических лиц. Умышленное со­крытие действительных объемов прибыли, совершаемое на конкретном пред­приятии небольшим числом должностных лиц, позволяет последним держать на крайне низком уровне оплату труда подавляющей массы как формальных собственников, так и наемных рабочих, не имеющих реальной возможности контролировать действия соответствующих лиц.

Несмотря на наличие в экономике страны и деятельности правоохрани­тельных органов устойчивых позитивных тенденций, обстановка в экономи­ческой и налоговой сферах продолжает оставаться сложной и характеризуется ростом налоговой и экономической преступности во всех базовых отраслях отечественной экономики, ее массовым характером и высокой степенью ла-тентности, постоянным усложнением применяемых схем и способов уклоне­ния от налогообложения, в том числе основанных на несовершенстве дейст­вующего законодательства.

При этом продолжающаяся криминализация хозяйственной деятельности и налоговой сферы носит устойчивый характер и может характеризоваться как саморазвивающийся социальный процесс, устанавливающий криминальные правила ведения бизнеса и вовлекающий все большее число законопослуш­ных граждан. Об этом свидетельствует общая динамика числа выявленных всеми правоохранительными органами преступлений экономической направ­ленности. Так, только с 1997 по 2002 г. общее число выявленных преступле­ний данной категории возросло почти в 2 раза. Кардинальное решение этой проблемы возможно только при улучшении системы налогового администри­рования, устранении пробелов в налоговом законодательстве, создающих возможности его неоднозначного толкования.

ВЫВОДЫ

1. Налоговая система играет огромную роль в обеспечении экономической безопасности государства. Посредством нее реализуются основные направле­ния и приоритетные цели экономической политики. Функциональная роль налогов заключается прежде всего в аккумулировании финансовых ресурсов в руках государства для выполнения возложенных на него функций, в числе ко­торых - обеспечение экономической безопасности.

2. В современных условиях роль налогов особенно возрастает: по существу, они являются единственным инструментом, посредством которого государст­во формирует централизованные фонды финансовых средств, необходимых для обеспечения общей национальной и экономической безопасности. Кроме того, налоговая система обладает широкими потенциальными возможностя­ми для осуществления косвенного регулирования социально-экономического развития страны и преодоления (предотвращения) угроз экономической бе­зопасности государства.

1. Роль налоговой системы в обеспечении экономической безопасности определяется общими принципами, критериями и показателями экономичес­кой безопасности: ее механизм должен способствовать динамичному разви­тию экономики, создавать финансовые условия для социально-экономичес­кой стабильности в обществе, успешного противостояния внутренним и внешним угрозам страны и ее отдельным территориям.

3. Российская налоговая система пока не является эффективным инстру­ментом обеспечения экономической безопасности, более того, в ее развитии сохраняются и усиливаются тенденции, создающие угрозу финансово-эконо­мической безопасности (усиление централизации финансовых ресурсов в фе­деральном бюджете, сохранение высокого совокупного налогового бремени на реальный сектор экономики, отсутствие эффективных механизмов вырав­нивания доходов между различными социальными группами, ряд других фак­торов).

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. Каким образом проявляется роль налоговой системы в обеспечении экономической безопасности государства?

2. Какие основные инструменты содержит российская налоговая система и как они связаны с системой экономической безопасности?

3. Какие косвенные налоговые инструменты могут препятствовать возник­новению (способствовать преодолению) угроз экономической безопас­ности? Приведите конкретные примеры.

4. Какие основные тенденции (положительные и отрицательные) прояви­лись в развитии российской налоговой системы в их взаимосвязи с про­блемой финансово-экономической безопасности? Поясните на примере конкретных ситуаций.

5. Какие основные задачи стоят перед современной российской налоговой системой с учетом возникновения новых угроз экономической безопас­ности?

Рекомендуемая литература

1. Курс экономической теории: Учеб. МГУ им. М.В. Ломоносова / Под ред. А.В. Си-доровича. Изд. 2-е, перераб. М.: ДИС, 2001. Гл. 51.

2. Лыкова Л.Н. Налоги и налогообложение в России: Учебник для вузов. М.: БЕК, 2001.

3. Стратегический ответ России на вызовы нового века / Под ред. Л.И. Абалкина. М.: Экзамен, 2004. Гл. 8.

4. Формирование национальной финансовой стратегии России: путь к подъему и благосостоянию / Под ред. В.К. Сенчагова. М.: Дело, 2004. Гл. 12-14.

5. Экономическая безопасность России (тенденции, методология, организация) / Под ред. В.К. Сенчагова. М.: ИЭРАН, 2000. Гл. 6, 15, 25.