Глава 43.

БЕЗРАБОТИЦА КАК СОЦИАЛЬНЫЙ ИНДИКАТОР ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ СТРАНЫ

Состояние рынка труда как одного из основных показателей эффективно­сти функционирования человеческой составляющей экономического потен­циала общества имеет существенное значение при рассмотрении проблем экономической безопасности страны. Один из ключевых индикаторов рынка труда - безработица. В зависимости от ее уровня, структуры и динамики мож­но судить не только об экономической ситуации в стране и о состоянии соци­ального здоровья того или иного общества, но и о стабильности националь­ной экономики в мировом пространстве. Неудивительно поэтому, что такие характеристики безработицы, как ее уровень и структура, рассматриваются в качестве социальных индикаторов измерения экономической безопасности го­сударства. Так, при оценке экономической безопасности России методом на­блюдения за основными макроэкономическими показателями и сравнения их с пороговыми значениями, в качестве которых принимаются значения не ни­же среднемировых, было выявлено, что при пороговом значении безработицы в 10% по состоянию на 1996 г. реальный ее уровень составлял 13% (с учетом скрытой безработицы)¹. В соответствии с общепринятой методикой количест­венной оценки факторов странового риска, разработанной российской фир­мой «Юниверс», расчеты по 1998 г. также показали, что по показателю безра­ботицы, равно как и по показателю дифференциации доходов в обществе и уровню коррумпированности, Россия относится к странам с повышенным уровнем экономической небезопасности (7 баллов по 10-балльной шкале).

В результате рыночных преобразований феномен безработицы стал неотъ­емлемым атрибутом российской экономики. Несмотря на низкие темпы рес­труктуризации занятости, по масштабам и уровню открытой безработицы Россия довольно быстро догнала ведущие европейские страны и в настоящее вре­мя относится международным сообществом к группе стран с высокой безрабо­тицей. Отсутствие целостной государственной политики занятости, ее отрыв от качественных изменений в характере социально-трудовых отношений не только обусловили высокие социальные издержки трансформационных про­цессов, но и отразились на глубине, направленности и темпах экономичес­ких реформ.

¹ Вопросы экономики. 1996. № 6. С. 121.

Политика защиты от безработицы - неотъемлемый элемент государствен­ной политики в рыночной экономике, она направлена на решение важных социально-экономических задач. С одной стороны, это сохранение и возмож­но более полное использование трудового потенциала населения, с другой -снижение социальной напряженности, обусловленной наличием в обществе групп, утративших доход и социальный статус. Эта политика предполагает со­действие занятости, материальную поддержку соответствующих групп населе­ния, т.е. компенсацию определенной доли потерянного дохода, а также вы­вод с рынка труда отдельных категорий безработных.

Различные составляющие безработицы обусловлены разными причинами и имеют неодинаковые последствия¹. Наименее болезненна как с индивиду­альной, так и с общественной точки зрения фрикционная безработица, возни­кающая при поиске оптимального рабочего места. Именно к этой разновид­ности безработицы, как правило, апеллируют при обосновании ее позитив­ной роли в рационализации структуры рабочей силы, достижении наиболее полного соответствия потребностей основных агентов рынка труда - работо­дателей и работников². Сокращение фрикционной безработицы может быть достигнуто в результате улучшения системы информации о рынке труда и обучения безработных эффективным методам поиска работы.

Общая причина структурной безработицы - расхождение структур спроса на труд и его предложения. В результате работодатели испытывают трудности при заполнении вакантных рабочих мест, так как безработные либо не обла­дают необходимым набором качественных характеристик, либо сконцентри­рованы на территориях, удаленных от очагов спроса. Структурная безработица, как правило, длительная и может приобретать застойную форму. Снижению структурной безработицы способствуют проведение грамотной промышлен­ной политики, а также принятие специальных мер по переподготовке безра­ботных и стимулированию миграции.

Роль «барометра» состояния экономики выполняет преимущественно цик­лическая безработица, растущая во время экономического спада в связи с со­кращением совокупного спроса на труд и уменьшающаяся в период экономи­ческого роста. На эту часть безработицы можно воздействовать в рамках мак­роэкономического регулирования, в том числе через бюджетно-налоговую и денежно-кредитную политику³.

¹ Макконнелл Л.Р., Брю СЛ. Экономикс. Т. 1. М.: Республика, 1992. С. 157-159; Sapsford D., Tza-natosZ. The Economics of the Labour Market. L.: The Macmillan Press Ltd, 1993. P. 386-387.

² Бланшар О., Коммандер С, Коричелли Ф. Безработица и структурная перестройка в Восточной Европе и в России. В кн.: Безработица, структурная перестройка экономики и рынок труда / Под ред. Р. Емцова, С. Коммандера, Ф. Коричелли. М.: ИНФРА-М, 1995. С. 359; Обзор заня­тости в России: Вып. 1 (1991-2000 гг.). М.: ТЭИС, 2002. С. 85; Малева Т. Российский рынок труда и политика занятости: противоречия и перспективы реформирования // Politekonom. 2000. № 21 (13). С. 23; Mortensen D.T. Job Search and Labour Market Analysis. In: Handbook of Labour Economics. Vol. 2 / Eds. O.S. Ashenfelter, R. Layard. Amsterdam: North Holland, 1986; Shapiro C, StiglitzJ.E. Equilibrium Unemployment as a Worker Discipline Device //American Economic Review. 1984. Vol. 74. № 3. P. 433-444.

³ Кашепов А. Экономика и занятость. M.: ИМЭИ, 1999. С. 76-83; Прокопов Ф., Малева Т. Полити­ка противодействия безработице / Бюро экономического анализа. М.: РОССПЭН, 1999. С. 17.

Многомерность издержек безработицы связана с тем, что это явление за­трагивает экономически активное население. Отсюда проистекают экономи­ческие издержки, равные величине ВВП, недополученного в результате недо­использования трудового потенциала экономически активного населения¹. По нашим оценкам, в условиях России экономические издержки безработицы со­ставляют 15-20% ввт.

Финансовые издержки безработицы включают, во-первых, расходы на про­граммы помощи безработным (предоставление пособий и других видов матери­альной помощи, реализация активных программ содействия занятости, содер­жание инфраструктуры), во-вторых, вмененные издержки, величина которых измеряется суммой недополученных налогов. Работодатели также несут финан­совые издержки, равные величине выплачиваемого ими выходного пособия. Расчеты, проведенные Министерством финансов Великобритании в 1981 г., показали, что в среднем один безработный обходился казне в 3,4 тыс. фунтов, а совокупные финансовые издержки государства составили 9,8 млрд фунтов. Эта оценка включает государственные расходы, сопряженные с безработицей, и недополученные прямые налоги, однако не учитывает потери косвенных на­логов и затрат работодателей на выплату выходного пособия³. Расчет, основан­ный на обследовании расходов семей, данные которого позволяют оценить так­же недополученные в связи с безработицей косвенные налоги, дает более вы­сокую цифру финансовых издержек за тот же год - 12,9 млрд фунтов⁴.

¹ Альтернативная процедура оценки экономических издержек безработицы основана на допуще­нии равенства недополученного продукта и суммы доходов, потерянных в результате безработи­цы, скорректированной на величину субъективной ценности дополнительного свободного вре­мени (Knight KG. Unemployment: an Economic Analysis. L., 1987. P. 20-21).

² Данная оценка исходит из того, что, с одной стороны, естественная норма безработицы для России составляет не менее 5% (примерно половину реальной открытой безработицы, рассчиты­ваемой по методологии МОТ), с другой - не менее 10-15% формально занятых охвачены различ­ными формами скрытой безработицы. (Соболева И. О недоиспользовании трудового потенциала общества в период перехода к рыночной экономике // Общество и экономика. 2001. № 1).

³ Economic Progress Report. L., 1981.

⁴ Knight KG. Unemployment: an Economic Analysis. L., 1987. P. 22. В течение следующего десятиле­тия удельные финансовые издержки безработицы выросли более чем вдвое (Kitson М., Michie J., Sutherland Н. A Price Well Worth Paying? The Benefits of a Full-Employment Strategy. In: Employment and Economic Performance, Jobs, Inflation and Growth. Oxford: Oxford University Press, 1997. P. 234).

⁵ Оценка произведена из расчета средней заработной платы, не включает прочих потерянных на­логовых поступлений с предприятий и недополученных косвенных налогов, составляющих в со­временной России около ²/з ^вс^х налоговых поступлений. Рассчитано по: Социальное положение и уровень жизни населения России. М.: Госкомстат России, 2001. С. 22, 23, 108, 157.

Безработные - единственная социально уязвимая категория, с которой со­пряжены экономические и вмененные финансовые издержки. Специфика безработных как потенциально производительного населения обусловливает расширение масштабов социальных издержек безработицы. Индивидуальные экономические издержки безработицы, связанные с потерей дохода от заня­тости и ухудшением материального положения не только самих безработных, но и членов их семей, трансформируются на уровне общества в социальные издержки. Это также ведет к фактическому перераспределению дополнитель­ной иждивенческой нагрузки на занятое население, что особенно актуально для России, пережившей затяжной экономический спад на фоне негативных социально-демографических тенденций.

Безработные - уязвимая категория населения не только по причине отсут­ствия постоянной работы, но и по характеристикам благосостояния. По дан­ным независимых обследований, уровень бедности среди семей безработных значительно превосходит средний показатель бедности. В малых городах доля бедных семей среди семей безработных достигает 77%, а в отдельных регио­нах приближается к 100%.

В случае длительной безработицы палитра сопряженных с ней индивиду­альных и общественных издержек существенно расширяется. Прежде всего появляются дополнительные экономические издержки, связанные с утратой квалификационного потенциала и навыков регулярной трудовой деятельнос­ти, а следовательно, обесценением рабочей силы, как индивидуальной, так и совокупной. В подавляющем большинстве случаев длительная безработица сопряжена также с серьезными психологическими издержками, которые обычно не возникают, если период безработицы невелик. О серьезном ухуд­шении психологического состояния длительно безработных свидетельствуют и данные статистики, фиксирующие рост заболеваемости среди безработных, высокую долю самоубийств, рост числа преступлений, совершаемых безра­ботными гражданами.

¹ В соответствии с неоклассической теорией в начальный период безработицы (в случае кратко­срочной безработицы) сопряженные с ней индивидуальные издержки могут иметь отрицатель­ную величину, так как субъективная ценность дополнительного свободного времени превыша­ет потерянный доход (Knight KG. Unemployment: an Economic Analysis. L., 1987. P. 20).

² Лргайл M. Психология счастья. M., 1990. С. 96; Knight K.G. Unemployment: an Economic Analysis. P. 21.

³ Панельное обследование 87 американских семей, возглавляемых безработными, выявило рез­кий рост напряженности внутрисемейных отношений и конфликтов с момента, когда период безработицы превышает 6 мес, второй скачок напряженности наблюдается после 12 мес. безра­ботицы (Lenkerd В. Psychological Consequences of Unemployment. A Background Study. Halmstad, 1995. P. 39-43).

Осознание полного спектра сопряженных с безработицей издержек неиз­бежно подводит к выводу о том, что грамотно построенная система социаль­но-экономической защиты от безработицы, направленная на сохранение и развитие трудового потенциала и содействие занятости безработных, способ­на принести не только сугубо социальный, но и прямой экономический эф­фект. Создание системы, опирающейся на рациональную экономическую по­литику, направленную на повышение эффективной занятости населения, способно значительно сократить издержки безработицы, повысить уровень использования трудового потенциала не только безработных и занятых, но и части экономически неактивного населения и тем самым расширить социаль­ную базу экономического роста. Без развития и поддержания на достойном уровне человеческих ресурсов невозможно обеспечивать дальнейший эконо­мический рост и повышение конкурентоспособности экономики. При таком подходе вложения в политику защиты от безработицы рассматриваются как инвестиции, способные приносить экономическую отдачу.

В современной России безработица воспринимается как неизбежное зло, а не как результат неэффективного функционирования экономики, что во многом напоминает подход развитых стран на этапе зарождения системы под­держки безработных в начале XX в.¹ Безработные в соответствии с таким под­ходом выступают таким же объектом социальной защиты государства, как и другие социально уязвимые категории населения (пенсионеры, инвалиды и др.), а расходы по их содержанию и трудоустройству воспринимаются исклю­чительно как вычет из совокупного дохода общества².

Ограниченность такого подхода связана с тем, что он неизбежно отводит на второй план экономические издержки безработицы, потери, которые не­сет общество в целом. В результате обедняется цель политики занятости. По­следняя сводится лишь к помощи конкретным людям (защите безработных), снятию социальной напряженности в обществе и игнорирует важнейший ас­пект рационализации занятости и более эффективного использования трудо­вых ресурсов. Поскольку в условиях острого дефицита ресурсов социальная помощь может быть оказана лишь ограниченному кругу наименее защищен­ных граждан, не способных решить свои проблемы самостоятельно, государ­ственная политика содействия занятости концентрировалась на регистрируе­мых безработных, доля которых составляла менее 1/4 всех безработных на протяжении всех лет рыночных преобразований (табл. 43.1).

В отличие от развитых стран и стран Центральной и Восточной Европы столь существенное расхождение показателей регистрируемой и общей безра­ботицы остается «уникальностью» России: если в первых странах расхождение этих показателей не столь значительно, а в таких странах, как Венгрия, Хор­ватия, Словакия и Словения, регистрируемая безработица превышает откры­тую безработицу (табл. 43.2), то в России уровень общей безработицы на про­тяжении всего периода рыночных реформ в 5 раз и более превышал уровень регистрируемой безработицы, выявляемый административной статистикой Государственной службы занятости (ГСЗ) (рис. 43.1).

На протяжении 1990-х гг. безработица неуклонно возрастала, а с 2000 г. -стала снижаться (табл. 43.1 и рис. 43.1). Одновременно происходило посте­пенное изменение природы безработицы: если изначально главным фактором

Таблица 43.1

Составлено по: O'Leary Ch., Nesporova A., Samorodov A. Manual on Evaluation of Labour Market Policies in Transition Eco­nomies. Geneva.: ILO, 2001. P. 18; Данные обследования рабочей силы Госкомстата России за соответствующие годы; Данные статистики ГСЗ за соответствующие годы.

роста безработицы было падение спроса на труд в условиях абсолютного со­кращения производства, то в дальнейшем возрастало значение структурных факторов, диспропорций спроса на труд и предложения труда в территори­альном, профессионально-квалификационном и демографическом разрезах. Это нашло отражение в:

• росте длительности безработицы. По официальным данным Госкомстата России, среднее время поиска работы (незавершенной безработицы) увели­чилось с 4,4 мес. в 1992 г. до 8,2 мес. в 2001 г. Некоторое снижение абсолют­ной численности безработных и уровня безработицы в 2000-х гг. лишь незна­чительно повлияло на ее среднюю продолжительность. Группа безработных, ищущих работу более полугода, стала преобладающей, охватив в 2001 г. бо­лее 55% всех безработных по сравнению с 34,4% в 1993 г. Доля ищущих рабо­ту более года возрастала еще более стремительно - от 18,2% в 1993 г. до 46,9% в 2001 г.;

усилении территориальной дифференциации безработицы. На начало 2002 г. уровень безработицы варьировал от 1,9% в Москве до 30% в Республике Даге­стан, 39,2% в Республике Ингушетия и 29% в Агинском Бурятском автоном­ном округе². При этом на протяжении 1990-х гг. отчетливо прослеживалась тенденция к усилению регионального разрыва в уровне безработицы. Если в 1992 г. уровень безработицы 71 региона не превышал 7%, то к 1995 г. уже 68 регионов преодолели этот барьер. К началу 1999 г. в 54 регионах уровень без­работицы превысил 13%, в 34- 15%, а в 3 регионах - 30%. В 2000-2001 гг. по­казатели безработицы несколько улучшились, однако по-прежнему в значи­тельной части регионов уровень безработицы превышает 15%;

• углублении проблемы очаговой безработицы. Практически в каждом россий­ском регионе, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, есть районы, где уровень безработицы (и даже регистрируемой) приближается к 50%;

• увеличении возрастных разрывов в уровне и продолжительности безработи­цы. Так, для молодежи в возрасте от 16 до 20 лет уровень безработицы состав­ляет 33,6% и сильно варьирует по регионам (в 1998 г. в 42 регионах он превы­шал среднероссийский уровень, а в 8 регионах был выше 70%). Уровень без­работицы для молодежи в возрасте 20-24 лет несколько ниже (менее 30%), однако их абсолютная численность увеличилась за 1992-2000 гг. более чем в 2 раза. Это выше, чем в крайних возрастных группах.

¹ Труд и занятость в России: Стат. сб. М.: Госкомстат России, 2001. С. 162; Статистические бюл­летени Минтруда России за 1992-2000 гг. «Основные показатели деятельности органов Минтру­да России по вопросам занятости населения за январь-декабрь».

² По данным обследования рабочей силы Госкомстата в феврале 2002 г.

Несмотря на формальное признание в России многообразных форм безра­ботицы, ориентиром при оценке состояния рынка труда и выработке политики занятости служит уровень регистрируемой, или, как еще принято его назы­вать, официальной, безработицы. Эта попавшая в поле зрения государствен­ных органов часть рынка, по сути, произвольно вырывается из общего кон­текста социально-экономических отношений, что принципиально недопус­тимо. Для того чтобы оценить сложившуюся на сегодняшний день ситуацию на рынке труда в России, следует проанализировать, насколько адекватно по­лученные различными путями данные о безработице отражают масштабы, структурные характеристики и тенденции развития этого феномена, как они соотносятся между собой, а также определить оптимальную сферу примене­ния различных методов измерения безработицы.

В настоящее время в мировой практике применяются 2 основных метода измерения безработицы, в основе которых лежат различные, независимые друг от друга источники информации - административная статистика ГСЗ о зареги­стрированных безработных и общенациональные выборочные обследования домохозяйств, которые проводят национальные комитеты по статистике.

Предпочтение обычно отдается одному из них. В США, Канаде, Японии, Австралии и большинстве Скандинавских стран - выборочным обследовани­ям, которые проводятся ежемесячно и служат основным источником инфор­мации об уровне, динамике, структуре, длительности и других параметрах безработицы, в большинстве европейских стран - данным соответствующих служб о регистрируемых безработных. Каждый из методов имеет достоинства и недостатки.

Выборочное обследование населения позволяет выявить практически все категории безработных, в том числе и те, которые по каким-либо причинам оказались вне поля зрения государственных органов занятости. Кроме того, данные обследований хорошо приспособлены для межстрановых сопоставле­ний. В то же время для применения этого метода есть ограничения.

Во-первых, обеспечение регулярных и качественных опросов на основе ре­презентативной, в том числе по регионам, выборки и оперативной обработки результатов требует соответствующего технологического обеспечения, квали­фицированных кадров и значительных финансовых затрат. Во многих разви­вающихся странах это обстоятельство стало серьезной преградой для широкого распространения данного метода. Значительные финансовые и технологичес­кие трудности при организации и проведении общенационального обследова­ния рабочей силы (далее - ОРС) испытала и Россия.

Во-вторых, любое, даже наилучшим образом организованное выборочное обследование, в отличие от сплошного наблюдения, объективно предполага­ет статистическую ошибку. В процессе дробления выборки, например при ре­гиональном анализе, или дезагрегирования показателей ошибка выборки ста­новится все более значимой. На определенном этапе выборка может потерять репрезентативность.

В-третьих, время от времени пересматриваются те или иные концептуаль­ные положения, составляющие выборки, вопросы анкеты, что приводит к потере сопоставимости данных за различные периоды времени. Так, в США примерно раз в 10 лет на основе переписи населения происходит существен­ная корректировка структуры выборки. В последний раз (в 1994 г.) она со­провождалась реструктуризацией опросных листов и внесением изменений в методологию сбора данных. В результате возникла необходимость пересчета значительного числа показателей. Тем не менее некоторые данные так и оста­лись несопоставимыми.

Преимущества учета безработицы на основе данных административной ста­тистики состоят в следующем:

• этот метод не требует значительных финансовых затрат;

• отчетность имеет сплошной и непрерывный характер, а потому позволя­ет достаточно легко отделить сезонные колебания занятости, безработицы и других параметров рынка труда от долговременных тенденций их изменения;

• сплошная статистика дает возможность подробно анализировать ситуа­цию в каждом регионе и положение безработных по отдельным категориям, так как в данном случае дезагрегирование не снижает достоверности.

Вместе с тем в странах, опирающихся на регистрационный (администра­тивный) метод, растет понимание того, что собираемая информация неиз­бежно неполна, так как представляет собой лишь побочный продукт органа социальной защиты (служб занятости), ориентированного на помощь опреде­ленному контингенту населения (безработным, обратившимся в службу заня­тости). Информация о числе зарегистрированных безработных, имеющих пра­во на пособие, неизбежно отсечет тех лиц, не имеющих работы, которые, на­пример, предпочитают искать работу самостоятельно, либо не удовлетворяют критериям регистрации в службе занятости, либо нарушили правила пребыва­ния в качестве зарегистрированных безработных и были лишены этого статуса. Кроме того, несопоставимость показателей регистрируемой безработицы по странам обусловлена различиями в критериях предоставления пособий по без­работице в разных странах, при установлении которых существенную роль иг­рают политические соображения. Изменение расстановки политических сил, смена приоритетов в социальной сфере могут привести к ужесточению или, наоборот, к смягчению условий предоставления пособий по безработице. В Великобритании, например, это происходит всякий раз, когда консерватив­ное правительство сменяется лейбористским, и наоборот. В результате число регистрируемых безработных меняется просто потому, что те или иные кате­гории населения теряют (либо приобретают) право на пособие.

Все перечисленные обстоятельства побуждают европейские страны, опи­рающиеся на данные административной статистики служб занятости, регу­лярно (как правило, 1-2 раза в год) проводить также выборочные обследова­ния в соответствии с методологией МОТ. Таким образом, на протяжении уже почти пяти последних десятилетий во многих странах собираются данные об уровне безработицы из двух независимых друг от друга источников.

Большинство восточноевропейских стран с начала 1990-х гг. перешли на двойную систему измерения безработицы (за исключением Албании), а из числа стран бывшего СССР двойная система используется только в прибал­тийских странах, Армении и Грузии (с 1998 г.), на Украине (с 1996 г.) ив России (с 1992 г.). Остальные страны измеряют безработицу на основе дан­ных, собираемых через ГСЗ.

В России заложены основы комплексной системы учета безработных, при­нятой в международном сообществе. Однако элементы этой системы развиты неравномерно. Единственным аккуратно собираемым и регулярно доступным источником информации до недавнего времени были данные административ­ной отчетности служб занятости о зарегистрированных незанятых и безработ­ных. При этом основной источник информации о параметрах и тенденциях развития безработицы в России - общенациональное обследование населения по проблемам занятости Госкомстатом России.

В отличие от обстоятельных и подробных данных административной ста­тистики, предоставляющих широкие возможности для детального анализа потоков регистрируемых безработных, обследования Госкомстата России вызывают ряд серьезных нареканий. К ним относятся: нерегулярность прове­дения обследований до 1999 г.; запоздалые сроки публикации результатов; снижение числа обследуемых домохозяйств (до 1996 г. в обследование вклю­чалось 450 тыс. домохозяйств по всей России, затем их число плавно сокра­щалось и к 2000 г. уменьшилось более чем в 3 раза по сравнению с первой по­ловиной 1990-х гг.); неудовлетворительное качество выборки. До перехода на поквартальные обследования в 1999 г. периодичность ОРС не позволяла отде­лить долговременные тенденции от нормальных сезонных колебаний. Изме­нение периодичности обследования с 1999 г. и сокращение числа обследуе­мых домохозяйств потребовали пересчета ряда показателей за предшествую­щие годы и до сих пор вызывают определенные трудности при сопоставлении отдельных показателей по годам.

Перечисленные обстоятельства делают комплексный анализ ситуации на российском рынке труда на основе ОРС весьма затруднительным, и склады­вается впечатление, что наиболее полна и объективна информация о регист­рируемой безработице, основанная на сплошной отчетности. Поэтому пред­ставители официальных структур, журналисты и многие исследователи опе­рируют преимущественно показателем регистрируемой безработицы.

На первый взгляд может показаться, что данные административной стати­стики в России должны отражать реальную безработицу значительно более точно, чем данные по основным европейским странам, поскольку в соответ­ствии с Законом о занятости в РФ все обратившиеся в службу занятости рос­сийские граждане, не имеющие работы и ищущие ее (кроме пенсионеров и уча­щихся дневных отделений), обладают правом получения статуса безработного. В большинстве же стран это право ограничено. Кроме пенсионеров и учащихся, его лишены лица, впервые или после длительного перерыва выходящие на рынок труда, имеющие доход на члена семьи выше определенного уровня, а в ряде стран - добровольно уволившиеся с предыдущего места работы.

На самом деле ситуация не столь однозначна. Разобраться в ней можно лишь на основе анализа факторов, оказывающих влияние на масштабы и дина­мику регистрируемой и общей безработицы в России. На показатель регистри­руемой безработицы влияют по меньшей мере следующие факторы: 1) общая экономическая ситуация в регионе, определяющая возможности трудоуст­ройства; 2) государственная политика в отношении безработных (законода­тельно определенный порядок регистрации и условия предоставления посо­бий); 3) эффективность и стиль работы территориальных органов занятости; 4) особенности трудового, в том числе пенсионного, законодательства; 5) за­конодательные инициативы местных и региональных властей.

Перечисленные факторы способны существенно влиять как на стимулы безработных к регистрации, так и на объективные возможности получения статуса безработного, а значит, способствовать увеличению или сокращению доли безработных, получающих официальный статус. Так, открытие отделе­ний служб занятости в «спальных» районах Москвы в середине 1990-х гг., «приблизившее» службу к населению, сразу же привело к росту числа обраще­ний и соответственно масштабов и уровня регистрируемой безработицы. «Ре­гулирование» численности безработных в Москве после кризиса 1998 г. путем ограничения приема службами занятости до 10 заявлений в день, напротив, способствовало снижению численности получивших статус безработного.

Отчетливая тенденция рынка труда России во второй половине 1990-х гг. -неуклонное снижение регистрируемой безработицы: к 1999 г. разрыв между показателями общей и регистрируемой безработицы достиг семикратной величины.

Сокращение государственного финансирования политики содействия заня­тости и вытекающие отсюда снижение размера пособий по безработице и со­кращение программ активной помощи привели, с одной стороны, к сниже­нию у безработных стимулов к регистрации, с другой - к ужесточению правил регистрации безработных в органах ГСЗ. В результате статус безработного ста­ли присваивать реже. Если в 1995 г. 82,9% обратившихся незанятых, ищущих работу, становились обладателями статуса безработного, то в 1997 г. - 73,6%, в 1998 г. - 69,9, в 1999 г. - 64,1, а в 2000 г. - только 60,2% (табл. 43.3).

Таблица 43.3

Структура обратившихся в поисках работы в органы Государственной службы занятости в 1993-2000 гг.

Данные показывают устойчивое снижение численности незанятого населе­ния среди всех обратившихся в службы занятости. В 2000 г. доля незанятого на­селения среди всех клиентов службы составила 69,2% - минимальную величину за 1993-2000 гг. Это означает, что «популярность» государственной службы упала среди безработных (не имеющих работы и ищущих работу активно, что подтверждает факт обращения в службу занятости) и выросла среди занятого населения. Это свидетельствует об изменении ориентиров в работе самой ГСЗ в пользу «непрофильного» для данного государственного органа контингента -занятых, учащихся и т.п.

С учетом всех перечисленных обстоятельств можно заключить, что данные о регистрируемой безработице в России не могут служить индикатором ни ис­тинных масштабов безработицы в России, ни даже тенденций ее развития.

Параметры безработицы, улавливаемые ОРС, также существенно искажа­ют реальную ситуацию.

Во-первых, в соответствии с рекомендациями МОТ в отношении критери­ев безработицы, принятыми Госкомстатом России, к безработным не отно­сят: а) лиц, находящихся в бессрочных, неоплачиваемых отпусках по иници­ативе администрации; б) работающих, но не получающих заработную плату. Классификация этой категории лиц не могла быть предусмотрена МОТ ввиду их отсутствия в тех странах, на основе практики которых разрабатывались ре­комендации. Однако обе перечисленные категории лиц, по существу, безра­ботные и поддаются учету (в отличие, например, от разочарованных безра­ботных или избыточных работников, получающих заработную плату).

Во-вторых, в соответствии с рекомендациями МОТ проработавших в тече­ние контрольной недели хотя бы 1 ч относят к числу занятых. В условиях Рос­сии последнее обстоятельство может приводить к существенному занижению реальной безработицы. В отличие от развитых стран российские безработные не станут пренебрегать случайными заработками просто потому, что не могут себе этого позволить (минимальное пособие, которое получает больше поло­вины российских безработных, даже с учетом доплат на иждивенцев, сущест­венно ниже прожиточного минимума). Однако это отнюдь не снимает про­блему поиска ими подходящей работы с нормальным вознаграждением.

В-третьих, в каждом следующем раунде обследования происходит некото­рое искажение выборки, в том числе связанное с отказом респондентов отве­чать на поставленные вопросы. Разумно предположить, что среди неблагопо­лучных респондентов, к которым в первую очередь относятся не имеющие ра­боты, уровень отказов выше.

Тем не менее специфика искажений, присущих показателю общей безра­ботицы, такова, что они сравнительно стабильны и в малой степени подвер­жены колебаниям под воздействием конъюнктурных факторов. Иными слова­ми, показателем общей безработицы, получаемым на основе обследований, манипулировать значительно сложнее. Поэтому в качестве индикатора мас­штабов и особенно тенденций развития безработицы в России следует использо­вать показатель общей безработицы.

Показатели регистрируемой и общей безработицы позволяют улавливать разные аспекты этого явления. На основе выборочных обследований можно получить достаточно адекватное представление об истинных масштабах и уровне безработицы. В то же время обследования, даже при условии их еже­квартального проведения, которое планируется Госкомстатом России с 1999 г., не в состоянии обеспечить данные, необходимые для анализа потоков рынка труда. Информация о сменяемости состава безработных, темпов их притока и оттока по различным категориям рабочей силы, в том числе о доле возвраща­ющихся в сферу занятости и пополняющих ряды экономически неактивного населения, есть в сплошной отчетности, предоставляемой ГСЗ.

Данные, собираемые в ходе мониторинга регистрируемой безработицы, позволяют вести полный учет всех обратившихся в поисках работы и заявив­ших, что работы не имеют. Хотя такой учет существует, однако показатель общей безработицы рассчитывают по другому, произвольно заниженному по­казателю.

Сопоставление масштабов и структур общей и регистрируемой безработи­цы позволяет отследить: а) какая часть безработных региона проходит через органы ГСЗ; б) какие услуги и в каком объеме оказывает ГСЗ; в) какова ре­зультативность ее работы; г) какие категории безработных чаще всего прибе­гают к услугам ГСЗ.

Занижение показателей регистрируемой безработицы не препятствовало бы анализу потоков рынка труда на основе данных государственной отчетно­сти в случае, если бы регистрируемая безработица составляла стабильную или по крайней мере предсказуемую часть общей¹. Однако, как видно из табл. 43.1, тенденции развития общей и регистрируемой безработицы расхо­дятся: если общая безработица демонстрирует устойчивую тенденцию к повы­шению, то доля регистрируемой безработицы в общей за 1992-1996 гг. вырос­ла более чем в 2 раза, а затем резко сократилась. Расхождение между числом зарегистрированных безработных и числом граждан, квалифицируемых как безработные в соответствии с методологией МОТ, достигло к началу 2000 г. более 5 раз. Таким образом, данное отношение отнюдь не стабильно. Более того, общая и регистрируемая безработицы изменяются в значительной мере независимо друг от друга.

¹ Гипотеза о стабильности доли регистрируемой безработицы в общей принимается в качестве од­ной из отправных точек анализа безработицы, выполненного С. Коммандером, Р. Емцовым в работе «Безработица в России: масштабы, характеристики и региональные параметры», опуб­ликованной в кн.: Бедность в России. Государственная политика и реакция населения. Вашинг­тон: Всемирный банк, 1998. С. 161, 188.

ВЫВОДЫ

1. Цели политики занятости достаточно полно отражены в соответствующей резолюции МОТ: «Эта политика имеет целью обеспечение того, чтобы:

1. имелась работа для всех, кто готов приступить к работе и ищет работу;

2. такая работа была как можно более продуктивной; с) существовала свобода выбора занятости и самые широкие возможности для каждого трудящегося получить подготовку и использовать свои навыки и способности для выполне­ния работы, к которой он пригоден, независимо от расы, цвета кожи, пола, религии, политических взглядов, иностранного происхождения или социаль­ного происхождения»¹. Наряду с законодательным обеспечением основных гарантий работающему населению посредством установления стандартов ми­нимальной заработной платы, условий труда, порядка найма и увольнения работников политика занятости предполагает воздействие как на факторы, характеризующие спрос на труд, так и на факторы, отражающие предложе­ние труда.

2. Выделяются два основных направления политики занятости. Первое из них связано с формированием спроса на труд в рамках общеэкономической политики. Принимая решения о формировании общеэкономических пропорций в области промышленной политики, развития тех или иных отраслей и регионов, необходимо учитывать фактор занятости: численность и структуру наличной рабочей силы, уровень образования, профессионально-квалифика- ционный состав, демографические тенденции. Расширение занятости (создание дополнительных рабочих мест) не может (или может лишь в ограничен- ных пределах) быть единственной целью инвестирования. Искусственное поддержание и стимулирование занятости консервирует часто устаревшую структуру рабочих мест и, следовательно, выступает фактором снижения экономической эффективности. В то же время при определении приоритетов промышленной политики как на федеральном, так и на региональном уровне необходимо исходить из взаимоувязанных целей в области реструктуризации производства и развития занятости.

¹ Конвенции и рекомендации МОТ, 1919-1966. Женева: Международное бюро труда, 1983. С. 1429.

3. ¹ Holthem G, Mayhew K. Tackling Long-Term Unemployment. L.: IPPR, 1996.

   ² Chris de Neubourg. Unemployment and Labour Market Flexibility: the Netherlands. Geneva: ILO, 1990. P. 51-53.

   Экономический рост, сопровождающийся созданием новых рабочих мест, - необходимая предпосылка обеспечения продуктивной занятости и снижения безработицы. Без этих условий любая политика, направленная на сокращение безработицы и увеличение занятости, будет неизбежно обрече­на на провал, а конкретные меры в области социальной поддержки безра­ботных будут малоэффективными и могут носить только паллиативный ха­рактер. В России изолированность социальной политики от экономической политики в целом, отсутствие действенной промышленной политики, пре­дусматривающей развитие системы рабочих мест, до сих пор делали объек­тивно невозможным продвижение в направлении рациональной продуктив­ной занятости.

4. Теоретический анализ и имеющиеся эмпирические данные показыва­ют, что экономический рост далеко не всегда сопровождается сокращением безработицы. Более того, в России на первых этапах этого процесса возмо­жен дальнейший ее рост, что связано по крайней мере со следующими при­чинами. Во-первых, с активизацией процессов высвобождения в связи с ростом производительности труда и стремлением к освобождению от избы­точной занятости, охватывающей, по нашим данным, до 35% занятых в промышленности. Во-вторых, со структурным несоответствием между вновь создаваемыми рабочими местами и квалификационными и демографичес­кими характеристиками безработных. В-третьих, с несовпадением регио­нов (районов), генерирующих спрос на труд, и регионов, где сосредоточена незанятая рабочая сила. В-четвертых, с ограниченностью возможностей адаптации к рынку труда длительно безработных, в значительной мере утра­тивших трудовые навыки, привычку к регулярному труду и поэтому конку­рентоспособность.

5. Проблема уменьшения безработицы не может быть решена исключи­тельно мерами макроэкономического воздействия. Далеко не все категории безработных автоматически «всасываются» дополнительным спросом. Расши­рение занятости нетождественно сокращению безработицы. Наиболее трудно поддается сокращению длительная безработица, значительная часть которой в отсутствие специальных программ способна стать постоянным балластом для системы социального обеспечения¹. В стратегическом плане проблема со­стоит в том, что в период «выздоровления» экономики, когда появляются но­вые рабочие места и расширяется занятость, этот процесс в минимальной степени затрагивает безработных с большим стажем. Новые рабочие места за­полняются наиболее конкурентоспособными претендентами, пребывавшими в рядах безработных сравнительно короткое время. На это есть две основные причины. С одной стороны, по мере увеличения срока безработицы снижает­ся интенсивность поиска подходящего рабочего места, разрушаются социаль­ные связи, с помощью которых можно получить информацию об открывших­ся рабочих местах. С другой стороны, работодатели избегают нанимать долго не работающих лиц, поскольку сам факт продолжительной безработицы яв­ляется в их глазах отрицательной характеристикой, индикатором наличия у претендента на рабочее место скрытых нежелательных характеристик². В ос­нове статистической дискриминации долго не работающих лиц лежит объек­тивное обесценение их квалификации, деградация накопленного человечес­кого капитала, усвоение «культуры» безработицы.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. Какие существуют формы безработицы, условия их возникновения и социально-экономические последствия?

2. Каковы экономические, финансовые и социальные издержки безра­ботицы?

3. Каковы структура безработицы в России и ее особенности?

4. Опишите методы измерения безработицы и их использование при оцен­ке состояния рынка труда. Назовите причины несовпадения показате­лей безработицы, выявляемой административной статистикой, и пока­зателей, полученных на основе данных национальных обследований ра­бочей силы.

5. Каково влияние различных показателей безработицы на выработку по­литики занятости в России?

Рекомендуемая литература

1. Безработица, структурная перестройка экономики и рынок труда в Восточной Европе и России / Под ред. Р. Емцова, С. Коммандера, Ф. Коричелли. М.: ИНФРА-М, 1995.

2. Занятость и политика на рынке труда в некоторых странах с переходной эконо­микой: Серия публикаций по социально-трудовым вопросам в странах Восточной Ев­ропы и Центральной Азии: Вып. 5. М.: Издание бюро МОТ в Москве, 2000.

3. Капелюшников Р. Российский рынок труда. Адаптация без реструктуризации. М.: ГУ-ВШЭ, 2001.

4. Малева Т.М., Прокопов Ф.Т. Политика противодействия безработице / Бюро экономического анализа. М.: РОССПЭН, 1999.

5. Прокопов Ф. Безработица и эффективность государственной политики на рынке труда в переходной экономике России. МГУ им. М.В. Ломоносова. М: ТЕИС, 1999.

6. Рикка С. Служба занятости: природа, назначение, функционирование / Пер. с фр. И.А. Дунаевой. М., 1993.

7. Четвернина Т. Кризис Фонда занятости и механизмы его преодоления // Вопро­сы экономики. 1999. № 11.

8. Четвернина Т. Российская система социальной защиты от безработицы в контек­сте мирового опыта // Вопросы экономики. 2002. № 11.

9. O'Leary Ch., Nesporova A., Samorodov A. Manual on Evaluation of Labour Market Policies in Transition Economics. ILO. Geneva, 2001.