36.3. Преодоление региональных кризисных процессов -стратегическая задача государственной политики

Огромная территория, большая часть которой находится в зоне сурового климата; обилие ресурсов, расположенных преимущественно далеко от глав­ных хозяйственных центров и в труднодоступных для освоения районах; не­равномерное размещение экономического потенциала и населения, ³/4 кото­рого приходится на Европейскую часть страны, а оставшаяся часть концентри­руется в основном вдоль южной границы; периферийное положение в Евразии; низкая плотность населения, чрезмерная растянутость транспортных коммуникаций и т.п. - все это предопределяет многие региональные проблемы и служит постоянным географическим фоном для региональной политики.

Влияние исторических факторов прежде всего связано с многовековым унитарным устройством государства, от мощи централизованной власти ко­торого зависела судьба огромной империи, включающей многие народы. Же­сткие традиции иерархического администрирования в сочетании с государст­венными приоритетами существенно осложняют проведение реформ, связан­ных с децентрализацией управления и демократизацией общества.

В наследство от советского периода нам досталась и другая группа проблем. Первая проблема - это чрезмерная концентрация многих производств, гигант­ские предприятия, крупнейшие промышленные центры, даже в районах, малопригодных для жизни человека. В результате - монополизм суперзаво­дов, чрезмерное удлинение экономических связей между поставщиками и по­требителями, создание моногородов, само существование которых целиком зависит от 1-2 предприятий, узкая специализация регионов, усилившая их зависимость от развития конкретных видов производств и от межрегиональ­ных поставок самой необходимой продукции.

Вторая проблема - сращивание социальной инфраструктуры с производст­венными предприятиями. Третья проблема - хроническая незанятость в ряде слаборазвитых регионов и избыточное население в регионах с экстремальны­ми условиями.

Обширные зоны экологического бедствия, критическое состояние малых городов, резкие различия в условиях экономического развития и другие про­блемы не только усложняют социально-экономическую ситуацию во всех ре­гионах, но и делают необходимым осуществление сильной региональной по­литики. Новая региональная политика формируется под воздействием про­цессов, вызванных реформами последних лет.

Первый процесс - распад СССР и становление независимой России - привел к свертыванию экономических связей между бывшими союзными республика­ми и вызвал спад производства, который до сих пор не может быть компенси­рован переориентацией экономических отношений на российских поставщи­ков и потребителей. Изменилось геополитическое положение многих регионов.

Второй процесс - ликвидация командной экономики и переход к экономике преимущественно рыночного типа. Неоднородность экономического прост­ранства России усложнила этот переходный процесс, обусловила серьезные негативные явления в районах с высокой концентрацией производств, став­ших в рыночных условиях нерентабельными, или удаленных от основных эко­номических центров и потерявших рынок сбыта (или поставки необходимой продукции) из-за резко выросших транспортных тарифов. Кризисные ситуа­ции возникали также и в регионах, лишившихся средств, выделяемых ранее из бюджета на капитальное строительство и дотирование производства. В связи с либерализацией цен появились серьезные ценовые перекосы, что привело к еще большему увеличению межрегиональных различий в уровне жизни.

Третий процесс - либерализация внешнеэкономической деятельности -оказался выгоден регионам - экспортерам продукции, пользующейся устой­чивым спросом, но поставил в тяжелое положение регионы, специализирую­щиеся на производствах, не выдерживающих конкуренцию с импортируемой продукцией или сильно зависящих от импортного сырья.

Четвертый процесс - начало формирования реального федерализма. Разде­ление предметов ведения, функций и полномочий в экономической сфере между федеральными органами и субъектами Федерации проходит очень бо­лезненно, и процесс далеко не завершен, что крайне мешает формированию единого экономического пространства.

Пятый процесс - экономический кризис, проявившийся в 1990-х гг. в спа­де производства, и особенно инвестиций, безработице и снижении реальных доходов, инфляции и резком расслоении общества. Кризис носил всеобщий характер, но при этом имел значительные региональные особенности.

Коренные перемены в политическом устройстве, изменение геополитиче­ского положения, экономический кризис, глубокое реформирование эконо­мических отношений привели к обострению ряда старых и появлению новых региональных проблем. К числу новых относится проблема дезинтеграции России. Стремление отдельных регионов к одностороннему использованию преимуществ от льготного экспорта природно-сырьевых ресурсов, к удержанию налоговых поступлений в пределах своей территории, к установлению адми­нистративных цен на продукцию, к запрету ее вывоза за пределы региона подрывает целостность экономического пространства. Основные факторы экономической дезинтеграции:

• разрыв экономических связей, вызванный распадом СССР и либерализа­цией цен;

• рост транспортных тарифов, неконкурентоспособность и неплатежеспо­собность покупателей, переориентация регионов на внешнеэкономические связи;

• усиление дифференциации экономического положения регионов в усло­виях рынка: различия в доходах и ценах, объемах платежеспособного спроса и т.п.;

• недостаточно четкое функционирование финансовой системы, ослабле­ние системы государственного управления.

Эти факторы продолжают действовать, а следовательно, сохраняется угро­за сепаратизма и экономического распада России. Особенно остро стоит про­блема усиления экономической интеграции с регионами Дальнего Востока и Калининградской областью.

В условиях всеобщего кризиса обострились региональные социальные про­блемы: резко возросли межрегиональные различия в уровне жизни, появи­лись субъекты Федерации с чрезвычайно высоким удельным весом бедных слоев населения (30% и выше), до угрожающего уровня усилилась депопуля­ция населения центральных районов России, образовались зоны застойной безработицы. Это угрожает как курсу реформ, так и единству России.

Возникли и оказывают резко негативное воздействие на состояние общест­ва и экономическую ситуацию межнациональные проблемы.

В связи с изменением геополитического положения появились проблемы обустройства новых приграничных районов и создания, по существу, новой системы транспортных выходов России на мировой рынок. После образования независимой России число приграничных регионов увеличилось с 29 до 46. Новые приграничные территории столкнулись с рядом специфических про­блем. Это - реконструкция транспортных коммуникаций, энергетических и телекоммуникационных сетей, изменение специализации производства, не­обходимость обустройства мигрантов и т.д.

Острый характер носит проблема размещения вынужденных мигрантов и бе­женцев. По различным оценкам, их число в ближайшее время может достичь 4-5 млн чел. Основной их поток из стран Центральной Азии и Закавказья, а также из ряда республик России направляется в Ставропольский и Красно­дарский края, области Центрально-Черноземного района и юга Поволжья, а также в Москву и Московскую область. Обустройство мигрантов, часто не имеющих достаточных средств к существованию, в условиях быстровозраста-ющей безработицы - сложная и дорогостоящая проблема, от решения кото­рой во многом зависит социально-политическая обстановка в районах их кон­центрации.

Новой является и проблема вывода из кризисного состояния и депрессии индустриально развитых регионов, изменение их специализации и структуры хозяйства в связи с новыми экономическими условиями.

В значительной мере традиционными, но усилившимися под влиянием негативных процессов последних лет, являются проблемы развития следую­щих регионов:

слабых в экономическом отношении;

подверженных длительной депрессии;

экологически опасных;

находящихся в кризисной ситуации экономического, природно- экологического и межнационального характера; экстремальных (Крайний Север).

Для России острыми остаются вопросы чрезмерных и все возрастающих различий в уровнях развития регионов. Разрыв между субъектами Федерации по объему производства промышленной продукции на душу населения пре­вышает 25 раз. При этом имеются группы регионов, находящихся значитель­но выше (на 70%) и ниже (более чем на 30%) среднероссийских показателей. К первой группе относятся 13 субъектов Федерации, специализирующихся преимущественно на добывающих отраслях. В них проживает 27 млн человек, или 18,5% всего населения России. Во вторую группу входит 28 субъектов

Федерации, в которых проживает более 43 млн человек (29% всего населения России). Следует подчеркнуть, что разрыв между указанными группами регио­нов в последние годы непрерывно нарастает.

Существенное значение имеет решение региональных экологических про­блем. В первую очередь это относится к проблемам межгосударственного зна­чения: устранение негативных последствий аварии на Чернобыльской АЭС, воздействие на изменения уровня Каспийского моря и предотвращение его негативных последствий, меры по охране экологии Балтийского моря и т.п.

Таким образом, те или иные проблемы охватывают всю территорию, но болезни у всех регионов разные, и региональная политика должна учитывать их специфику.

Региональная политика в системе государственного управления. Задачи уп­равления формируются внешней и внутренней политикой государства, кото­рые, в свою очередь, состоят из международной, экономической, социаль­ной, экологической, оборонной и ряда других политик. Региональная поли­тика занимает особое место в этой системе (рис. 36.1).

Принципиальная особенность региональной политики в том, что она как бы впитывает элементы (территориальные аспекты) других политик: промыш­ленной, социальной, внешнеэкономической и т.п. При этом региональная по­литика не только аккумулирует решения, принимаемые в рамках других по­литик, но и выдвигает самостоятельные требования ко всем другим аспектам управленческой деятельности. В процессе формирования и реализации регио­нальной политики отраслевые задачи оцениваются с позиций их соответствия условиям и возможностям регионов. Исходя из полученных результатов, они должны пропускаться через согласование федеральных и региональных инте­ресов и корректироваться, учитывая, с одной стороны, потребности ком­плексного развития регионов, а с другой - стратегические направления тер­риториального развития государства.

Региональная политика - ядро системы государственного регулирования территориального развития (рис. 36.2), которая должна формироваться, исхо­дя из сложившейся социально-экономической и политической ситуации с учетом исторических традиций России и опыта развитых западных стран.

Региональная политика России. В странах ЕС различаются два направления государственной поддержки территориального развития:

• региональная политика, нацеленная на ликвидацию чрезмерно высокой безработицы в отдельных городах и локальных территориях;

• государственная политика, направленная на существенное изменение уровня развития и хозяйственной специализации значительной части терри­тории.

Цель первого направления - поддержание нормальных условий жизнедея­тельности во всех регионах страны, создание предпосылок для повышения экономической активности и бюджетной обеспеченности кризисных регио­нов. Второе направление связано с реализацией наиболее важных целей об­щегосударственного характера, имеющих принципиальное значение не только для регионов, являющихся объектом государственной поддержки, но и для всех других регионов и населения всей страны. Соответственно различаются масштабы и источники формирования ресурсов, выделяемых на реализацию этих направлений государственной политики. Общее для них - отсутствие учета или, по крайней мере, незначительное влияние оценки экономической результативности мероприятий на размер выделяемых средств. Главная зада­ча - достижение социально-политического эффекта, поддержание устойчивос­ти общественного развития.

В России в силу ее особенностей (прежде всего из-за исключительно кон­трастных условий регионов) опыт региональной политики западных стран использовать сложно. Практически невозможно использовать и опыт СССР. Не рассматривая всех аспектов новой ситуации, следует отметить те из них, которые непосредственно влияют на содержание современной региональной политики.

Во-первых, резкое сокращение государственной собственности и ликвида­ция централизованной системы управления хозяйством сделали невозмож­ным планомерное размещение производительных сил, что являлось сердцеви­ной старой региональной политики.

Во-вторых, основным объектом региональной политики впервые стали субъекты Федерации.

В-третьих, формирование новых федеративных отношений привело к значительному увеличению полномочий субъектов Федерации, что предопре­деляет необходимость учета интересов регионов и их согласования с общего­сударственными интересами, а также распределения функций по реализации региональной политики между федеральным и региональным уровнями уп­равления.

Эти и другие особенности новой России вызвали необходимость формиро­вания новых представлений о содержании региональной политики, которые были записаны в программах и постановлениях Правительства РФ 1992, 1993,

1995, 1996 гг. В 1996 г. Указом Президента Российской Федерации были ут­верждены «Основные положения региональной политики в Российской Федерации».

В свете научных и официальных материалов региональная политика России -

это деятельность органов государственной власти и управления по обеспече­нию оптимального развития субъектов Федерации и решению территориаль­ных проблем межрегионального и общегосударственного характера.

Существо региональной политики заключается в том, чтобы максимально использовать в интересах всего общества благоприятные территориальные предпосылки и факторы, обеспечить предотвращение (ликвидацию) регио­нальных кризисных ситуаций и минимизировать негативное влияние неблаго­приятных природных и экономических условий на социально-экономическое положение отдельных регионов.