§ 4. Инструменты экономической политики государства

Система регулирования экономики

Реализация экономической политики возможна лишь при использовании совокупности мер, инструментов, образу­ющих механизм государственного воздействия на экономику. Для умения рационального их применения требуется знание структуры данных мер. В зависимости от выбранных критери­ев существует несколько вариантов их классификации. В част­ности, по способу функционирования различаются методы прямого и косвенного влияния на экономику.

Методы прямого воздействия предполагают такое регули­рование со стороны государства, при котором субъекты эконо­мики вынуждены приходить к решениям, основанным не на самостоятельном экономическом выборе, а на предписаниях государства.

В качестве примера назовем налоговое законодательство, юридические правила в области амортизационных отчислений, бюджетные процедуры по государственным инвестициям. Пря­мые методы часто имеют высокую степень эффекта из-за опе­ративного достижения экономического результата. Однако у них есть серьезный недостаток - создание помех рыночному процессу.

Методы косвенного воздействия проявляются в том, что государство не влияет прямо на принимаемые субъектами эко­номики решения. Оно создает лишь предпосылки к тому, чтобы при самостоятельном выборе экономических решений субъек­ты тяготели к тем вариантам, которые соответствуют целям эко­номической политики.

Преимущества данных методов воздействия на экономику заключаются в том, что они не нарушают рыночной ситуации, не вводят неожиданный дисбаланс в состояние динамического равновесия. Недостатком же является определенный времен­ной лаг, наблюдаемый между принятием государством мер, их восприятием экономикой и полученными изменениями в хо­зяйственных результатах.

Обратимся теперь к еще одной, весьма важной классифика­ции рассмотренных методов. Критерий подхода - организаци­онно-институциональный. Данный перечень включает: адми­нистративные, экономические, институциональные методы (рис. 18.5).

Административные меры

Совокупность административных рычагов охватывает те регулирующие действия, которые связаны с обеспечением правовой инфраструктуры. Задача принимаемых мер при этом - в создании наиболее разумных для частного сектора правовых рамочных условий. Их функция - обеспечение стабильной юридической обстановки для деловой жизни,

защита конкурирующей среды, сохранение прав собственно­сти и возможностей свободного принятия экономических решений.

Рис. 18.5. Система инструментов экономической политики

Административные меры, в свою очередь, подразделяются на меры запрета, разрешения, принуждения.

Степень активности применения административных мер может быть различной в зависимости от области экономики. Наиболее настойчиво они проявляются сейчас в сфере охраны окружающей среды, а также в области социальной защиты сла­бо обеспеченных слоев населения.

В российской экономике по отношению к административ­ным методам прослеживается две тенденции:

• в результате обострившегося политического противосто­яния властных структур эффективность административных мер существенно сократилась;

• наследство эпохи командной экономики привело к изве­стной оскомине по отношению к административным рычагам. Поворот экономики к рыночной системе породил естественное стремление отречься от них. В результате срабатывания эффек­та маятника отход получился чрезмерно сильным.

Экономические меры

К экономическим инструментам относят те действия госу­дарства, которые имеют не столько предписывающий, сколько воздействующий на определенные аспекты рыночного процес­са характер. Речь может идти о методах влияния на совокуп­ный спрос, совокупное предложение, степень централизации капитала, социальные и структурные аспекты экономики. К числу экономических мер относят:

• финансовую (бюджетную, фискальную) политику;

• денежно-кредитную (монетарную) политику;

• программирование;

• прогнозирование.

Понятие «финансовая политика» - емкая категория. В ней можно найти отражение двух подходов. С одной стороны, она представляет собой механизм по реализации целей экономиче­ской политики. С другой стороны, осуществление финансовых мер является одним из составных элементов общей экономи­ческой политики как таковой.

Категория «денежно-кредитная политика» имеет схожий многоплановый характер. По сравнению с финансовыми мера­ми денежно-кредитные проявляют больше характер косвенно­го воздействия. Это обусловлено, например, тем, что финансо­вую политику проводит в первую очередь Министерство финансов - составное звено правительства. Денежно-кредитная политика реализуется Центральным банком, который, как пра­вило, имеет относительную самостоятельность от законодатель­ной и исполнительной властей.

В условиях сложившейся рыночной экономики принято, как правило, в первую очередь рассматривать возможность де­нежно-кредитных мер, а затем - финансовых. Это связано с тем, что использование монетарной политики в большей степени отражает типичное соотношение рыночного и государственно­го начал в экономике. Зрелое народное хозяйство в основном предполагает косвенное воздействие государства на хозяйствен­ные субъекты. Это сохраняет свободу в принятии частных эко­номических решений.

В условиях же трансформируемой экономики (или в случае кризиса) соотношение методов может быть иным. Финансовый (т.е. прямой) аспект регулирования выдвигается порой на пер­вый план.

Составление программ и прогнозов отражает в основном кос­венный вариант государственного регулирования. Программы носят рекомендательный характер для частного сектора. Данный процесс ориентирован в основном на обеспечение деловых кругов важной экономической информацией. В том и другом случае (при составлении программ - в более активной форме) государство кос­венно может подсказать, побудить предпринимателей к действи­ям. Однако решения о них бизнесмены принимают сами.

Институциональные меры

Характеризуя методы государственного воздействия, мож­но также подчеркнуть их организационно-институциональную форму.

Понятие «институциональность» сравнительно мало ис­пользуется в отечественном научном обороте. Еще слабее вос­принимается оно, к сожалению, экономическим мышлением населения. Между тем, развитие экономики в рыночно-правовом варианте выдвигает необходимость гораздо более активно­го применения данного термина. Он отражает тот факт, что явления экономической жизни в развитом правовом госу­дарстве теряют свой случайный характер. На поверхность экономической действительности как бы накладывается сеть определенных правовых, этических, психологических, органи­зационных норм и обычаев. Сама экономическая политика представляет собой систему организационно-оформленных действий, традиций.

Такие действия, связанные с относительно длительно суще­ствующим явлением, создают понятие «институт». По У. Га­мильтону, институты - словесный символ для лучшего описания группы общественных обычаев. Они означают пре­обладающий и постоянный способ мышления или действия, ко­торый стал привычкой для какой-либо социальной группы или обычаем для народа. В качестве примера назовем: «институт права», «институт собственности».

Среди вариантов распространения институциональных форм в современных условиях отметим:

• формирование исполнительных структур государственной власти, непосредственная задача которых - практическая реа­лизация целей правительства;

• создание и поддержание объектов государственной соб­ственности, т.е. государственного сектора;

• подготовка экономических программ и экономических прогнозов;

• поддержка исследовательских центров по экономике (име­ющих разную форму собственности), институтов экономиче­ской информации, торгово-промышленных палат, различных экономических советов и союзов;

• обеспечение функционирования институтов советников, консультантов, экспертных советов по проблемам экономики;

• правовая, информационная поддержка предприниматель­ских и профессиональных союзов, рациональных форм их вза­имодействия;

• соучастие в создании форм экономической интеграции, организация регулярных международных встреч по экономиче­ским вопросам (например представителей группы «семерки»).

Институциональный аспект государственного регулирова­ния в России проявлялся всегда с известной спецификой. Он реализовывался в отечественной практике преимущественно в форме создания большого количества самих учреждений и в меньшей степени - правовых институтов. Достаточно вспом­нить, что в условиях СССР действовало около 900 министерств, ведомств, управлений. В настоящий период происходят изме­нения в прежних акцентах институционального подхода.

Финансовый механизм экономической политики

Финансы - одна из самых сложных категорий в экономи­ческой науке. В целом это - совокупность стоимостных пото­ков, связанных с распределением и использованием денежных ресурсов. В традиционном курсе отечественной экономической науки под «финансами» было принято понимать, скорее, сис­тему производственных отношений, а не само движение средств.

Процесс функционирования финансовой системы для вы­полнения определенных целей на уровне государства представ­ляет собой финансовую политику. Это понятие многоплановое. Регулирование макроэкономического равновесия, достижение стабилизации с помощью доходов и расходов принято называть «фискальной политикой». Используя финансовые ресурсы, го­сударство участвует также в решении других проблем, напри­мер, социально-распределительных. Полный спектр всех задач, выполняемых посредством государственных финансов, образу­ет категорию «финансовой политики» (одним из элементов ко­торой, таким образом, является фискальная политика).

Что же представляют собой государственные расходы? Под этим термином принято понимать затраты государства на приобретение материальных благ и услуг, связанных с удов­летворением общественных потребностей. Основная задача политики расходования средств состоит в воздействии на совокупный спрос. Такое влияние носит достаточно прямой характер.

В экономической теории ставится вопрос: на производство и поставку каких благ должно затрачивать средства государ­ство? Прежде чем ответить, следует еще раз подчеркнуть общественно-политическую идею, на которой базируется эко­номика. Оптимальное изготовление благ в основном обеспечи­вает сама рыночная система. И лишь в случае отказа механиз­ма рыночной системы в процесс вмешивается государство. При этом развитие рыночной экономики сформировало следующую закономерность: государство затрачивает средства на создание в основном лишь общественных (публичных) благ (прежде всего социального характера) и устраняет отрицательные внешние эффекты, возникающие при потреблении ряда частных благ (например, осуществляя меры по восстановлению окружающей среды).

Под «государственными доходами» принято понимать текущие денежные и имущественные переводы (трансферт) от частного сектора государству. Передача средств может осуще­ствляться на основе получения встречных услуг или без какого-либо возмещения. Задачи, стоящие перед политикой доходов, можно свести в две группы:

• сбор средств для формирования финансового фонда, с по­мощью которого можно осуществлять воздействие на макроэко­номическое равновесие;

• достижение регулирующего эффекта за счет самой техни­ки изъятия ресурсов (например, манипулирование налоговы­ми ставками).

Практика развитой рыночной экономики показывает: политика доходов имеет более сильный регулирующий эффект по сравнению с политикой расходов. Объяснение в немалой сте­пени имеет социально-психологический характер. Человек эмоциональнее воспринимает факт изъятия, чем случай недополучения. Кнут весомее пряника!

Формы получения государственных доходов

Существуют разнообразные формы и методы аккумуляции государственных доходов. В самом общем виде сбор финансо­вых средств принято делить на налоговые и неналоговые доходы. К последним относятся сборы и взносы. Наиболее раз­витую форму принудительного изъятия средств (без противо­поставления встречной услуги) представляют налоги. Это -важнейший источник средств государства. Посредством налогов развитые государства мобилизуют от 18-21% ВВП в Японии и США, до 37% в Швеции и до 50% в Дании.

В целом налоговая система как совокупность форм и мето­дов сбора финансовых средств - сложное явление. В нем зало­жено глубокое противоречие: с одной стороны, предстоит обес­печить изъятие у субъектов экономики достаточно солидных финансовых ресурсов, а с другой - не допустить при этом сни­жения их деловой активности. Решение данного парадокса осу­ществляется за счет разумного компромисса.

Налоговая система достигает рациональности, по мнению немецкого экономиста X. Халлера, в том случае, если соблюда­ются следующие условия:

• налогообложение должно быть построено так, чтобы зат­раты государства на его реализацию были настолько низки, на­сколько это возможно (ориентация на так называемый «прин­цип дешевизны обложения»);

• взимание налогов должно предусматривать, чтобы затра­ты налогоплательщика, связанные с процедурой выплаты, были максимально низки (принцип дешевизны уплаты налогов);

• уплата налогов должна быть как можно менее ощутимым бременем для налогоплательщика с тем, чтобы не ущемлять его экономическую активность (принцип ограничения бремени на­логов);

• налогообложение не должно быть помехой ни для «внут­ренней» рациональной организации производства, ни для его ориентации на структуру потребностей, т.е. «внешней» рацио­нальности;

• процесс получения налогов должен быть организован так, чтобы он в наибольшей степени мог способствовать (через на­капливаемые финансовые ресурсы) на реализацию политики конъюнктуры и занятости (конъюнктурная эффективность);

• данный процесс должен влиять на распределение доходов с целью придания ему большей справедливости (эффективность распределения);

• в процессе определения «налоговой платежеспособности» частных лиц и уточнения расчетов с ними следует минимально требовать предъявления сведений, затрагивающих личную жизнь граждан (уважение к частной сфере);

• следует добиваться того, чтобы комбинация налогов обра­зовывала единую систему, в которой каждый налог имеет свою конкретную цель. При этом не следует допускать ни взаимного «перехлеста» налогов, ни наличия «люков» между ними (внут­ренняя замкнутость).

Стабилизирующая роль налогов

В рыночной экономике налоги автоматически выполняют важную стабилизирующую роль. Согласно определению немец­кого экономиста Ф. Ноймарка, понятие «автоматического ста­билизатора» (или «встроенной гибкости») представляет собой антициклическую внутреннюю приспособляемость госу­дарственного бюджета, проявляющуюся автоматически, без каких-либо мер, и вытекающую из природы определенных доходов или расходов.

Процесс антициклического приспособления налогов состо­ит в следующем. В случае перегрева конъюнктуры происходит повышение объема национального дохода. При наличии же прогрессивно построенной шкалы налогообложения размеры выплат в бюджет возрастают, что оказывает сдерживающее влияние на дальнейшую экономическую активность. Кроме того, увеличившийся объем государственного бюджета позво­ляет с помощью средств социальной политики поднять уровень потребления малообеспеченных слоев и тем самым увеличить совокупный спрос, сближая его с возросшим совокупным предложением. В условиях же падения конъюнктуры проис­ходит обратное.

Однако для того, чтобы имел место процесс автоматического приспособления, необходима предпосылка в виде высокой сте­пени реакции налоговой системы на конъюнктуру. Различные налоги обладают разной степенью конъюнктурной эластично­сти. В свою очередь, это обусловлено методами построения налоговых ставок, самой основой (т.е. объектом обложения), а также техникой взимания налогов.

Повышенными антициклическими свойствами обладают те налоги, которые автоматически следуют за ходом конъюнкту­ры, благодаря основе, на которой они строятся (доход, оборот, прибыль и т.п.). Поскольку в развитых индустриальных стра­нах сердцевину налоговой системы составляют налоги на доходы, прибыль и оборот, то эти налоговые системы обладают повышенной степенью конъюнктурной эластичности.

В связи со сказанным, в финансовой теории принято исполь­зовать показатель эластичности налоговых поступлений. Он рассчитывается как отношение:

процентное (или абсолютное) изменение налоговых поступлений / процентное (или абсолютное) изменение национального дохода *100

В экономике ФРГ, например, степень налогового реагиро­вания составляет 1,5. Это означает, что повышение или пони­жение национального дохода на 1 % обусловливает рост или со­кращение суммы поступлений от налогов в 1,5%.

Общий вывод: степень реакции всей налоговой системы на конъюнктуру зависит от того, какой удельный вес в ней зани­мают отдельные виды налогов. Считается, что эффективным конъюнктурно-стабилизирующим действием система облада­ет тогда, когда ее уровень эластичности равен 1. Это происхо­дит в том случае, если в налоговой системе достаточно высоко значение подоходного и корпорационного налогов.

Регулирующие возможности налоговой системы зависят не только от совокупности их видов, но и от рационально найден­ного уровня ставок обложения. Приведем типичные примеры, характерные для развитых стран (табл. 18.1).

Таблица 18.1 Ставки налогообложения в различных странах ОЭСР и в России (1997 г.,%)

Говоря о влиянии налоговой политики на общеэкономичес­кие показатели, следует учитывать один экономический ас­пект. Речь идет о так называемом «эффекте запаздывания». Это явление выражается в том, что требуется определенное время для того, чтобы вмешательство финансовой политики смогло вызывать ожидаемое изменение в экономике.

На степень регулирующей роли налогов влияет - причем до­статочно двойственно - еще одно обстоятельство. В процессе уп­латы налогов встречаются случаи ухода субъектов экономики от налогообложения. Недоплата налогов может происходить в двух вариантах: в легальной и нелегальной формах. Легальный вариант предполагает использование налогоплательщиком си­стем льгот или определенной степени условности нормативных предписаний (реальная жизнь, как известно, всегда сложнее любого предписания, выполненного в виде определенной обоб­щенной схемы).

Подводя итог характеристике финансового механизма, от­метим, что высокая степень встроенной гибкости финансовой системы считается желательной для экономики. Встроенные финансовые стабилизаторы обладают тем позитивным момен­том, что делают не столь необходимым точный диагноз и про­гноз конъюнктурного положения. Вместе с тем достоинства встроенных стабилизаторов не должны приводить к переоцен­ке их возможностей. Данные стабилизаторы, как правило, смягчают конъюнктурные колебания, но не могут им полнос­тью помешать.

Кредитный механизм экономической политики

В процессе экономического регулирования государство ши­роко использует денежно-кредитные меры. Как и финансовый механизм, они имеют двойственный аспект выражения. С одной стороны, это составная часть всего комплекса экономической политики. Одновременно кредитное регулирование выступает своего рода инструментом государственного вмешательства в экономику.

По своему содержанию кредитная политика - совокупность мероприятий Центрального банка в области денежного обра­щения и кредита по воздействию на макроэкономический про­цесс. Цель данных мер выступает как частное преломление об­щей государственной линии, нацеленной на обеспечение равновесного и устойчивого развития экономики.

Субъектом кредитной политики является Центральный банк (ЦБ). Согласно закону, он выполняет целевые установки правительства, но в то же время не является, как правило, пра­вительственным институтом. ЦБ имеет определенную степень самостоятельности. Такие права даны ему на основе принципа разделения власти. Как показывает опыт западных стран, дан­ный институт, обладающий относительной самостоятельно­стью, не является безропотным исполнителем воли государства. В условиях сложной экономической ситуации правительство не может требовать от кредитного центра решения своих финансовых проблем за счет выпуска дополнительного коли­чества денежной массы.

Совокупность задач ЦБ в деле реализации экономической политики содержит два направления. Первое - обеспечение национальной экономики полноценной валютной системой. Устойчивая валюта - важнейший элемент инфраструктуры рынка. Второе направление связано с тем, что Центральному банку предписана функция влияния на кредитную деятель­ность частных деловых (коммерческих) банков в интересах мак­роэкономической политики. В сфере кредитно-денежного обращения государство проводит свою политику, используя, таким образом, кооперацию с данным соучастником регулиро­вания. Образуется своего рода тандем: «государство - централь­ный банк». Практика показывает высокую действенность дан­ного сотрудничества.

Сделаем сравнение: в производственной сфере государство не имеет столь действенного рычага влияния. И это не случайно. Данный сектор должен иметь высокую степень свободы и неза­висимости, что требуется самой рыночной природой. Государ­ство ориентируется при этом на косвенные пути воздействия - через кредитно-денежное обращение, являющееся своего рода кровеносной системой экономики.

Инструменты

Оперируя в сфере денежно-кредитного обращения, ЦБ ис­пользует целый ряд инструментов. Большинство из них имеет косвенный характер воздействия. В этом - аналогия общим принципам действия государства в экономике. Однако некото­рые операции кредитного центра также могут осуществляться более прямым образом (схожий пример - субсидии государ­ства).

В целом структуру принимаемых ЦБ мер можно предста­вить следующей схемой (рис. 18.6).

Рис. 18.6. Кредитная политика Центрального банка

Метод ограничения динамики кредитования заключается в том, что в некоторых странах (в Англии, Франции, Швейца­рии, Нидерландах) ЦБ обладает правом ограничивать степень роста кредитных вложений деловых банков в небанковском сек­торе. С этой целью вводится процентная норма расширения кре­дитных операций за определенный отрезок времени. Если усло­вия не выполняются, ЦБ применяет санкции: банки могут быть обязаны выплатить штрафные проценты или (как это принято в Швейцарии) перевести на беспроцентный счет ЦБ сумму, рав­ную размеру превышенного кредита.

Учетная (дисконтная) политика относится к давно исполь­зуемым методам регулирования. ЦБ выступает в роли креди­тора по отношению к деловым банкам. Средства предоставля­ются при условии переучета векселей банков и под залог их ценных бумаг. Такие полученные в центральном кредитном звене средства называются «редисконтными», или «ломбард­ными», кредитами. На основании закона ЦБ имеет право ма­нипулировать ставкой процента, по которой он выдает банкам кредиты. Возможность установления «цены» кредита выступа­ет как метод влияния на кредитную систему.

Прибегая к такому виду регулирования, как «операции на открытом рынке», ЦБ осуществляет куплю и продажу ценных бумаг (например, на бирже). За счет их продажи банк по сути изымает избыточные балансовые резервы коммерческих банков. В макроэкономическом плане это означает изъятие из оборота определенной массы денежных средств. Покупка Центральным банком ценных бумаг способствует образованию у коммерческих банков дополнительных балансовых резервов. Денежная масса в обращении возрастает. В итоге расширяются возможности для кредитных операций деловых банков.

Политика минимальных резервов обеспечивает обязатель­ное хранение определенных денежных сумм деловых банков на счетах ЦБ. Этим самым банки получают определенный элемент страховки со стороны ЦБ при выполнении своих обязательств. Впервые этот метод был введен в экономике США в 1933 г.

Совокупность регулирующих мер дополняется системой так называемых «добровольных соглашений», заключаемых меж­ду ЦБ и деловыми банками. Такие договоры особенно удобны в том случае, когда ЦБ должен принимать оперативные решения, действовать быстро и без особого бюрократизма.

Проблемы практической реализации кредитной политики

Наибольшая эффективность регулирующего действия ЦБ проявляется тогда, когда используется вся совокупность эко­номических инструментов, причем в целесообразной последо­вательности. Осуществляя воздействие на макроэкономическое регулирование, ЦБ должен учитывать как взаимосвязи нацио­нального хозяйства в рамках мировой экономики (по валютной линии), так и взаимозависимость звеньев национального хозяй­ства. Речь идет, в частности, о следующих проблемных ситуа­циях.

1. Учетная политика оказывает влияние не только на банки, но и на другие секторы экономики. Негативное воздействие про­центных колебаний проявляется по отношению к тем сферам народного хозяйства, которые обременены долгами. К ним от­носятся: государственный сектор, капиталоемкие производства (АЭС, ГЭС), железнодорожный транспорт, домовладения, фер­мерское хозяйство.

2. Процентная политика приводит к растущему ценовому эффекту. Субъекты экономики стремятся уйти из-под влияния растущей учетной ставки путем переложения своих издержек на плечи клиентов (повышая, соответственно, цену своих бумаг). В итоге создается дополнительная трудность для политики государства в области сдерживания инфляции.

В рамках российской экономики, переживающей в настоя­щее время существенные проблемы с инфляцией, такой побоч­ный эффект особенно болезнен. Частный сектор стремится воз­ложить на покупателя всю дополнительную нагрузку, которая падает на него в результате регулирующих мер. Возможность такой финансовой изворотливости в России выше, поскольку степень насыщенности рынка, конкуренции слабее, чем это имеет место в развитых странах Запада.

3. Административное предписание уровня процента «сверху» не является рыночно-ориентированным действием. Ослабление рыночных основ экономики приводит к нежелательным последствиям. Например, итогом может быть усиление элементов теневой экономики.

Проведение экономического регулирования с помощью фи­нансового или кредитного механизма выдвигает перед эконо­мистами важный вопрос: в какой ситуации является более оптимальным тот или иной вариант? Другая проблема в следу­ющем: какое соотношение финансовых и кредитных мер разум­но практиковать в экономике?

Преобладание в ходе регулирования финансовых мер при­нято называть «кейнсианским» вариантом проведения эконо­мической политики. Больший упор на кредитно-денежный механизм получил в экономической науке название «монета­ризма». Практика реализации экономической политики в за­падных странах показала, что наиболее рациональным явля­ется сочетание обоих направлений регулирования. Однако в его рамках всегда прослеживается попеременное колебание в сто­рону усиления одного или другого метода в зависимости от состояния экономической ситуации.