2.3. Проблема бюджетного дефицита и государственного долга

Как уже отмечалось, дефицит бюджета — это сумма, на которую в данном году его расходы превышают доходы. Что касается национального, или государственно­го долга, то он представляет собой общую накопленную сумму положительных сальдо и дефицитов бюджета за всю историю страны (за исключением погашения госзаймов и дефицитов, покрытых через денежную эмиссию). В связи с проблемой бюджетного дефицита и государственного долга различают три концептуальных подхода к составлению бюджета.

1. Концепция ежегодного балансирования: стремление уравнивать расходы с доходами бюджета, т. е. не допускать чрезмерных госрасходов («жить по сред­ствам»). До Великой депрессии это было общепризнанной целью госфинансов. Однако при ближайшем рассмотрении оказывается очевидным, что такой подход исключает антициклическую политику. Хуже того, ежегодно балансируемый бюджет углубляет циклические колебания:

а) когда на фазе спада снижаются налоговые поступления, тогда для поддер­ жания баланса требуется соответственно уменьшить госрасходы, что сокращает и без того упавший спрос, усиливая перепроизводство;

б) если на фазе подъема растут налоговые поступления, то для сохранения баланса нужно увеличить и госрасходы, в результате чего спрос еще более расши­ ряется, провоцируя раскручивание инфляции.

Тем не менее и сегодня, например в США, активно поддерживается идея приня­тия конституционной поправки, предусматривающей ежегодное балансирование бюдже­та. Ее сторонники (в основном монетаристы) исходят из неэкономичности расши­рения госсектора. В частности, по их мнению, дефицит бюджета — это демонстрация политической безответственности властей, поскольку социальные программы популяр-

519

нее финансировать не через повышение налогов, а посредством бюджетного дефицита. Правда, конечной целью таких рассуждений является свертывание самих социальных программ. В странах СНГ это приобрело масштабы социального бедствия.

2. Концепция бюджета, балансируемого в рамках малого экономического цикла. Она предполагает, что государство осуществляет антициклическое регулирование посредством фискальной политики, не стремясь ежегодно балансировать бюджет, но добиваясь этого на циклической основе. Ее логическое обоснование просто и привлекательно:

а) когда наблюдается перепроизводство, тогда государство уменьшает налоги и увеличивает свои расходы для поддержания спроса и экономической активно­ сти, сознательно идя на бюджетный дефицит и государственный долг;

б) коль скоро происходит инфляционный бум, то оно, напротив, увеличивает налоги и уменьшает свои расходы для сдерживания инфляции спроса, одновре­ менно добиваясь положительного сальдо бюджета, за счет которого покрывается государственный долг, возникший на фазе предшествовавшего спада.

Однако поскольку спады и бумы в рамках экономических циклов могут быть неодинаковыми и несоизмеримыми по интенсивности и продолжительности, то задача стабилизационной фискальной политики вступает тут в противоречие с интересами циклического балансирования бюджета. Например, если спад был дли­тельным и глубоким, а подъем коротким и неинтенсивным, то возникший в усло­виях первого государственный долг нельзя полностью погасить за счет бюджетных излишков, достигнутых в ходе второго.

3. Концепция функциональных государственных финансов. В соответствии с ней проблема балансирования бюджета как ежегодно, так и в рамках цикла, явля­ ется второстепенной. Главной же целью госфинансов выступает обеспечение неин­ фляционной полной занятости, т.е. стабилизация экономики, а не балансирование бюджета. Иными словами, согласно данной концепции вопросы бюджетных дефи­ цитов и излишков рассматриваются как малозначимые по сравнению с опасностью экономических колебаний от продолжительных и глубоких спадов к устойчивой и высокой инфляции и наоборот. Во главу угла фискальной политики ставиться задача ограничения таких перепадов и стимулирования экономического роста.

В пользу этой концепции выдвигают три аргумента:

а) дефицит отчасти самоликвидируется, поскольку стимулирует экономику, обеспечивающую рост госдоходов через систему налогообложения;

б) при имеющихся у государства полномочиях в области изменения налогов и денежной эмиссии его возможности финансировать дефицит практически безгра­ ничны;

в) проблемы госдолга намного менее обременительны, чем полагает большинство людей.

О первом и втором аргументах речь уже шла выше. Остановимся подробнее на последнем (естественно, с учетом предыдущих). При этом наш анализ построен на данных о динамике государственного долга самой богатой страны — США.

Основными причинами роста государственного долга США были:

1. войны и гонка вооружений (например, за годы Второй мировой войны он увеличился в 5 раз);

2. экономические спады и обусловленное ими дефицитное финансирование; особенно быстро долг США возрос в результате Великой депрессии 1929 — 1933 гг. и кризисов перепроизводства 1974 — 1975 и 1980—1982 гг.;

3. в 80-х годах существенная роль в его увеличении принадлежала рейгано-мике, которая, хотя и декларировала борьбу с дефицитом и госдолгом, но на деле

520

повысила их, ибо снижение налогов 1981 и 1986 гг. не сопровождалось сокраще­нием госрасходов в адекватной степени, а затраты на оборону значительно выросли.

Те, кто считают нецелесообразным драматизировать проблему обременительно­сти госдолга, приводят следующие доводы.

Во-первых, богатая нация может позволить себе внушительный долг, поскольку способна его обслуживать, если ее экономика развивается вместе с ростом госдол­га. В США он вырос за 1940—1988 гг. почти в 50 раз, а его отношение к ВНП только с 51 до 53%.

Во-вторых, если дефицитное финансирование и связанный с ним госдолг ори­ентированы не на социальные программы чисто потребительского характера, а на госинвестиции в создание производственных мощностей, ускорение НТП и совер­шенствование рабочей силы, то они содействуют развитию национальной экономи­ки и потому формируют лучшие предпосылки покрытия будущих расходов на погашение госдолга.

В-третьих, опасность госдолга, как и бюджетного дефицита, снимается тем, что в отличие от других должников государство может в любой момент повысить свои доходы путем увеличения налогов (разумеется, если они уже не являются чрез­мерными и не существует угрозы снижения хозяйственной активности и ее тени-зации), а также инфляции издержек от косвенного налогового пресса.

В-четвертых, в руках государства находится «станок, печатающий деньги», и оно может использовать денежную эмиссию для покрытия госдолга путем инфляции, т. е. обесценивания денег и долговых обязательств, естественно, в рациональных преде­лах, не угрожающих инфляцией и дестабилизацией кредитно-денежных отношений.

В-пятых, если госдолг является в основной части внутренним, то это означает, что нация должна сама себе, без обострения проблем национальной безопасности; за 60 — 80-е годы доля иностранцев в государственном долге США увеличилась с 5 до 13%.

Сказанное отнюдь не свидетельствует о допустимости пренебрежения бреме­нем госдолга. Это очевидно по следующим обстоятельствам:

1. когда государственный долг используется не на созидание, а на потребитель­ские цели, не говоря уже о расхищении заемных средств (как в странах СНГ), тогда он ведет к «долговой яме»;

2. если рост госдолга сопровождается сдерживающей фискальной политикой (что характерно для стран СНГ), то наблюдается тот же итог;

3. многие экономисты полагают, что основная тяжесть госдолга заключается в необходимости ежегодно погашать его часть и выплачивать по нему проценты. В США за 70 —80-е годы проценты по госдолгу резко выросли и образуют третью по величине расходную статью федерального бюджета. В 1998 г. уже треть расход­ной части госбюджета России и Украины направлялась на обслуживание госдол­га. Неспособность выполнять свои обязательства по государственному долгу при­вела к крушению «государственной финансовой пирамиды» и к финансовому кра­ху, начавшемуся с августа 1998 г.;

4. большой и растущий госдолг вызывает повышение процентных ставок, а следовательно, ограничивает кредит и инвестиции, порождая эффект вытеснения стимулирующей фискальной политики и инфляционный эффект. Это во второй половине 90-х годов происходило в странах СНГ;

5. значительный внешний госдолг (как в странах СНГ) приводит к неоколони­альной зависимости стран-должников. Так, госдолг Украины достиг в 2000 г. 58% ее ВВП, в том числе в результате стремительного роста внешней задолженности, которая за 1994 — 2000 гг. увеличилась более чем в 30 раз;

521

6) государственные ценные бумаги, размещением которых оформляется обыч­но госдолг, приобретают, как правило, богатые слои прямо или через финансовые структуры, прежде всего коммерческие банки. Это значит, что именно они имеют доходы от госдолга, которые усугубляют неравенство.

Вышеизложенное свидетельствует в первую очередь о том, что любая фискаль­ная политика не может быть панацеей [от греч. panakeia — всеисцеляющая] от всех экономических бед и что ее рычаги следует сочетать с другими инструмен­тами государственного регулирования. Если же рассматривать собственно фис­кальную политику, то она способна обеспечить эффект только при компетентности ее проводников и при их умении учитывать конкретные обстоятельства места и времени. Что касается бюджетного дефицита и госдолга, то они, как и все, должны быть умеренными. Мера определяется способностью платить по долгам, не обреме­няя нынешнее и будущее поколения.

С точки зрения концепций составления бюджета, это предполагает:

а) ежегодное балансирование бюджета, если равенство доходов и расходов не ведет к сдерживанию экономического развития или к инфляции спроса;

б) если ежегодно балансировать бюджет не удается (чтобы не вызвать углуб­ ления циклической нестабильности), тогда следует стремиться обеспечить баланси­ рование в пределах экономического цикла;

в) если и этого нельзя достичь в рамках конкретного цикла, то нужно идти на дефицит бюджета и рост государственного долга, однако ради развития народного хозяйства как базы налоговых поступлений, которые позволят позже осуществ­ лять ненапряженное обслуживание госзаймов.

Вообще, здравый смысл — основа всякой созидательной политики, будь-то фис­кальная или кредитно-денежная.