2.2. Законодательство, регламентирующее процедуру приватизации в Украине

В Украине принят ряд законов, непосредственно регулирующих принципы, формы и способы приватизации, а также функции осуществляющих ее органов. Здесь нет необходимости подробно излагать данные законы и тем более приня­тые на их основе подзаконные акты, мы лишь охарактеризуем положения этих законов, которые отражают, с одной стороны, возможности участия граждан в дан­ном процессе, а с другой — те «черные дыры» нормативной базы, которые превра­тили денационализацию в номенклатурную «прихватизацию».

1. Закон Украины о приватизации государственного жилищного фонда (от 19.06.1992 г.). Этот Закон является наиболее понятным и целесообразным норма­тивным актом разгосударствления. Он регулирует отчуждение квартир (домов) и относящихся к ним хозяйственным построек и помещений (подвалов, сараев и др.) государственного жилищного фонда в пользу граждан Украины. Их привати­зация осуществляется путем:

а) безвозмездной передачи гражданам квартир (домов) из расчета санитар­ ной нормы 21 м² общей площади на каждого члена семьи съемщика и дополни­ тельно 10 м² на семью;

б) продажи излишков общей площади квартир (домов) гражданам, прожива­ ющим в них или находящимся на очереди нуждающимся в улучшении жилищ­ ных условий.

Данный Закон установил льготы по безвозмездной приватизации жилья для отдельных категорий лиц. За гражданами, не изъявившими желания приватизиро­вать занимаемое ими жилье, он сохраняет действующий порядок получения и пользования жильем на условиях найма.

Передача жилья в собственность граждан оформляется свидетельством, кото­рое регистрируется в органах приватизации и не требует нотариального завере­ния. Содержание приватизированного жилья осуществляется за счет средств его собственников согласно правилам пользования жилыми домами и придомовыми территориями. Собственники квартир многоквартирных домов являются совла­дельцами вспомогательных помещений, технического оборудования и элементов

428

внешнего благоустройства домов и обязаны участвовать в общих расходах по их содержанию в соответствии с долей в имуществе дома, для чего они могут созда­вать товарищества индивидуальных владельцев. Именно необходимость содержа­ния за свой счет приватизированного жилья его владельцами сдерживала в изве­стной мере разгосударствление жилищного фонда. Кроме того, многих отпугивала перспектива уплаты ежегодного налога на недвижимость, введение которого в бу­дущем предусмотрено этим Законом.

2. Закон Украины о приватизации небольших госпредприятий (малой прива­тизации) от 06.03.1992 г. Он установил механизмы денационализации целостных имущественных комплексов, чья балансовая стоимость в 1992 г. не превышала 1,5 млн крб., с 1993 г. — 20 млн крб., а с 1996 г. — 1 млн грн. Сферой его приме­нения стали отрасли первоочередной приватизации: местная промышленность, промышленность стройматериалов, легкая и пищевая промышленность, строитель­ство, отдельные виды транспорта, торговля и общепит, бытовое обслуживание, жи-лищно-эксплутационное и ремонтное хозяйство. Она осуществлялась путем выку­па объектов работниками соответствующих предприятий, продажи их на аукционе и по конкурсу.

Покупателями объектов малой приватизации не могут быть:

юридические лица, среди учредителей и участников которых есть хотя бы одно лицо, обладающее любой долей госсобственности;

лица, не имеющие права на участие в приватизации (ряд категорий служащих), за исключением использования ими приватизационных бумаг (ПБ).

Удельный вес объектов малой приватизации, продаваемых только за ПБ, не должен превышать 25%.

По этому Закону перечни объектов малой приватизации по каждому способу отдельно (аукцион, конкурс, выкуп работниками) утверждаются местными совета­ми по представлению органов приватизации, о чем в месячной срок уведомляется администрация предприятий, включенных в один из перечней. Причем иницииро­вать включение в них объектов вправе покупатели, на заявление которых орган приватизации обязан дать ответ не позже месяца с даты его подачи и с правом отказа в удовлетворении заявления только тогда, когда заявитель не может быть покупателем или есть законодательные ограничения на разгосударствление дан­ного объекта. Эти сжатые сроки для принятия решений и широкий простор для инициативы денационализаторов являются почвой злоупотреблений под видом ошибок ввиду спешки.

Еще большие масштабы для злоупотреблений дает положение, согласно кото­рому начальную цену продажи на аукционе и по конкурсу и цену выкупа работ­никами определяет орган приватизации, т. е. чиновники. К тому же срок подготов­ки к малой приватизации, которой занимаются данные органы, не превышает двух месяцев с даты включения объекта в один из ее перечней. Цена выкупа работника­ми и начальная цена продажи на аукционе и по конкурсу определяется как сумма восстановительной стоимости основных фондов и стоимости оборотных средств с учетом кредиторской и дебиторской задолженности. Причем они уста­навливаются в результате инвентаризации объектов, организуемой органом прива­тизации, руководитель которого утверждает инвентаризационный акт, подписан­ный лицом, ответственным за оценку имущества. Тут заложены возможности для чиновничьего сговора, поэтому не удивительно, что так много объектов продано по «смешным» ценам.

К сказанному следует добавить, что, во-первых, перечень объектов, подлежащих выкупу работниками, публикуется без промедления — в течение 15 дней с момен-

429

та его утверждения; выкуп их возможен при создании работниками (и прирав­ненными к ним лицам) товарищества покупателей, объединяющего не менее 50% работников и подающего заявление не позже 15 дней с даты публикации перечня (зачем такая спешка?), иначе объект продается на аукционе или по конкурсу.

Во-вторых, аукцион и конкурс проводятся при наличии не меньше трех покупа­телей: победителем аукциона становится тот, кто предложит наивысшую цену, а конкурса — наилучшие условия дальнейшей эксплуатации объекта. Ведущий аукцио­на (лицитатор) и конкурсная комиссия вправе снижать окончательную цену на 30% по сравнению с начальной, что контролируется лишь чиновниками органов приватизации, ибо они назначают лицитатора и утверждают состав конкурсной комиссии, в которую входят депутаты местных советов лишь в качестве одних из членов.

Номенклатурный характер малой приватизации также проявляется в том, что право собственности на госимущество, переходящее в частную собственность, под­тверждается договором купли-продажи, который подписывается покупателем и уполномоченным лицом органа приватизации (чиновником) и подлежит нотари­альному заверению.

3. Закон Украины о приватизации имущества госпредприятий (от 04.03.1992 г.). Это — наиболее общий нормативный акт, который регулирует пра­вовые, экономические и организационные основы денационализации общегосу­дарственной, республиканской (Крым) и коммунальной собственности. Он насы­щен высокопарными декларациями, согласно которым Верховный Совет Украины (ВСУ) должен ежегодно за месяц до наступления очередного года принимать го­сударственную программу приватизации, а также утверждать отчет Кабинета Ми­нистров (КМ) о выполнении госпрограммы за текущий год. На своем уровне это же делают местные советы. Перечень объектов, не подлежащих приватизации, со­стоит, по данному Закону, из таких комплексов, которые образуют госсобствен­ность в любой стране, т. е. является крайне узким и не предполагает запрета на денационализацию даже госимущества естественных монополий.

Государственную политику в сфере приватизации осуществляют Фонд госиму­щества Украины (ФГИУ), органы приватизации Крыма и административно-территориальных единиц. Хотя ФГИУ, его отделения и представительства подчи­нены и подотчетны ВСУ, который дает свое согласие на назначение председателя ФГИУ президентом, но поскольку полномочия органов приватизации практичес­ки безграничны в вопросах разгосударствления и управления госимуществом, то денационализация осуществлялась бюрократией. Данный Закон предполагает ис­пользование приватизационных имущественных сертификатов (ПИС) и других ПБ для бесплатной приватизации на чисто популистской почве. Для «уменьшения риска» при вложении ПБ в объекты разгосударствления образуются коммерче­ские доверительные общества, инвестиционные фонды, холдинги и другие финан­совые посредники, которые «помогли» гражданам избавиться от их «частицы гос­имущества». Для контроля за соблюдением законодательства и реализацией про­грамм приватизации предусмотрено создание комиссий ВСУ и местных советов, которые стали фиговыми листками «прихватизации».

Согласно этому Закону, в течение месяца после включения объекта в соответ­ствующую программу приватизации орган приватизации утверждает состав ко­миссии, в которую входят лица, подавшие заявление на его приватизацию (на пари­тетных началах), представители органа приватизации, органа госуправления, фин-органов и местного совета, а также эксперты с правом совещательного голоса. Таким образом, состав комиссии по приватизации соответствующего объекта яв-

430

ляется преимущественно чиновничьим. Эта комиссия должна в срок, не превышаю­щий двух месяцев с даты ее создания, разработать план приватизации соответствую­щего объекта, который предусматривает сроки и организационную форму разгосу­дарствления, начальную цену объекта (размер уставного фонда при акционирова­нии), учет кредиторской и дебиторской задолженности, рекомендуемые формы, квоты платежа и др. План приватизации подается на утверждение соответствующему органу приватизации, который должен его рассмотреть (вместе с возможным аль­тернативным планом трудового коллектива) не позднее, чем за 10 дней с момента подачи (невероятная спешка!).

Этим Законом установлены такие способы приватизации:

продажа на аукционе и по конкурсу (в том числе с исключительным использо­ванием ПИС и СКВ);

продажа долей (паев, акций) в имуществе предприятий (на аукционе, по кон­курсу и на фондовой бирже);

выкуп имущества, сданного в аренду;

выкуп по альтернативному плану;

выкуп объектов малой приватизации товариществами покупателей (создан­ными работниками).

Большинство способов характеризуется в Законе о малой приватизации.

При акционировании госпредприятий выпускаются только простые акции, приоритетное право на приобретение которых имеют работники. Причем информа­ция о проведении аукционов, конкурсов, выпусках акций публикуется не позднее, чем за 30 дней до даты их осуществления. Определение начальной цены привати­зируемого объекта (размера уставного фонда хозяйственного товарищества) про­водится, исходя из оценки восстановительной стоимости основных фондов, зафик­сированной на момент эмиссии ПБ (и это в условиях гиперинфляции 1992 — 1993 гг.!). Средства трудового коллектива могут использоваться для приобрете­ния объектов только тогда, когда они переданы в частную собственность работни­ков, что дискриминирует коллективную собственность.

Данным Законом предусмотрена ответственность за нарушение законодатель­ства о приватизации, но в виде штрафов конкретизирована она лишь за нарушения в части задержки процесса денационализации. Нарушения же, связанные со зло­употреблениями в самом процессе приватизации (в частности, широко распростра­ненное занижение стоимости ее объектов), фактически оказываются ненаказуе­мыми. В то же время Закон содержит чисто популистские жесты, в соответствии с которыми каждый гражданин обладает правом бесплатного приобретения госиму­щества на сумму сертификата. Первоначально номинал приватизационных имущест­венных сертификатов составлял около 50 тыс. крб., позже в связи с инфляцией он был проиндексирован до 1050 тыс. крб., а с 1996 г. составляет 500 грн. На рынке эту именную и неподл ежащую обращению ПБ покупали в 1997 — 1998 гг. за 20 — 50 грн.

4. Закон Украины о приватизационных бумагах (от 06.03.1992 г.). Это — наи­более безответственный по популизму нормативный акт, в соответствии с которым ПБ представляют собой особый вид государственных ценных бумаг, удостоверяю­щих право собственника на бесплатное получение в процессе разгосударствления доли имущества госпредприятий, государственного жилищного фонда и земельно­го фонда. ПБ в Украине являются только именными, т. е. не подлежат (по Закону) купле-продаже, но легально продаются и покупаются посредниками под видом содействия гражданам в деле их эффективного вложения в объекты приватизации. Вместе с тем даже сама затея с ПБ носит видимость черного передела и ведет

431

(если допустить, что по ПБ каждый станет собственником) к подрыву имущест­венных стимулов роста экономической эффективности, ибо распыляет совладение предприятиями среди множества пайщиков (акционеров), большинство из кото­рых не имеет и малейшего представления об их хозяйственной деятельности, а соответственно не может демонстрировать рационального поведения.

5. Закон Украины об особенностях приватизации имущества в АПК (от 10.07.1996 г.). Он регулирует денационализацию предприятий, находящихся в об­щегосударственной, республиканской (Крым) и коммунальной собственности, для которых основными видами деятельности является производство сельхозпродук­ции, продукции рыбного и лесного хозяйства, их переработка и реализация, вы­полнение работ и предоставление услуг сельхозпроизводителям. Согласно ему I приватизация имущества предприятий, перерабатывающих сельхозсырье, выпол­няющих работу для сельхозпроизводителей, осуществляется путем преобразова­ния их в ОАО при сохранении профиля и целостности имущественных комплек­сов и технологий.

По данному Закону, право на льготное приобретение акций по номиналу за ПИС, а также за собственные средства и компенсационные сертификаты (КС) в размере, не превышающем половину стоимости ПИС, имеют работники привати­зируемых предприятий и работники сельхозпредприятий (вместе с приравненны­ми к ним лицами). Причем негосударственным предприятиям сельхозпрофиля передаются безвозмездно акции на сумму 51% через доверительные общества, со­здаваемые в коллективах товаропроизводителей для представительской деятель­ности с ценными бумагами. Распределение акций приватизируемых предприятий между сельхозпроизводителями осуществляется пропорционально объемам сы­рья, сданного на объект приватизации, выполненных работ и предоставленных услуг в среднем за 5 лет или за время их деятельности (если они существуют менее 5 лет). Акции, не выкупленные на льготных условиях в течение года с даты начала их продажи, реализуются на общих основаниях.

Денационализация совхозов и других государственных сельхозпредприятий осуществляется, по этому Закону, путем их преобразования в КСП или ОАО. Их работникам и приравненным к ним лицам безвозмездно предоставляется доля госимущества, размер которой определяется как произведение стоимости имущества, приходящегося на одного члена КСП по области, и количества работников прива­тизируемого предприятия. Распределение безвозмездно переданного имущества (акций) между работниками проводится с учетом трудового вклада по решению общего собрания.

Приватизация доли госимущества, оставшейся после его безвозмездной пере­дачи, осуществляется за ПИС с первоочередным правом на это работников прива­тизируемых предприятий. Эти положения данного Закона призваны, видимо, не­сколько смягчить чиновничий грабеж в АПК и сохранить технологические связи. Однако он в лучшем случае лишь сужает зияющие дыры, через которые госсоб­ственность уходит к номенклатурной буржуазии.

В соответствие с законом о приватизации имущества госпредприятий (статья 4) важным практическим компонентом «правовой» базы разгосударствления высту­пают законы о государственных программах приватизации. Они должны прини­маться ВСУ на каждый год, причем за месяц до окончания предыдущего. Однако и тут нормативная база денационализации явно хромает, ибо, во-первых, ни разу такие программы не были утверждены в установленные сроки, что свидетельству­ет о сопротивлении многих народных депутатов грабежу средь бела дня, а во-вторых, принято было всего три таких госпрограммы: на 1994 г., на 1997 г. и на

432

2000 г. Правда, в этих законах-программах содержалось небесхитростное положе­ние о том, что они действуют до принятия следующих подобных законов-про­грамм, в результате чего они из годовых (по закону) становились трехгодовыми (примерно столько фактически действовали программы 1994, 1997 и 2000 гг.).

Каждая из этих программ определяет основные цели, способы и порядок при­ватизации, группы объектов государственной, республиканской и коммунальной собственности, подлежащие ей, задачи по объемам приватизации на соответствую­щий год и прогнозы ее масштабов на два последующих года, а также условия и организационные мероприятия разгосударствления. Демагогические декларации таких Программ направлены на сокрытие «шариковского» характера денациона­лизации под видом поиска пресловутого «эффективного собственника». При этом в них хорошо просматривается постепенное убывание популизма и, вместе с ним, возможностей простых граждан принять участие в данном их надувательстве: если по программе 1994 г. приватизация проводилась преимущественно бесплатно (за ПБ), а по программе 1997 г. использование ПБ еще предусматривалось, хотя глав­ным образом и по наименее привлекательным группам объектов, то по программе 2000 г., расчитанной до 2002 г., предполагается осуществление денационализации только за деньги.